监察机关跨行政区划管辖刍议：基于历史经验的分析/张 晖

　　（二）监察机关跨行政区划管辖的缺点

　　监察区与行政区不重合，或者监察机关跨行政区划管辖，对国家治理也有不利的影响：第一，国家政权层次重复，机构臃肿，各行其是，相互掣肘，不利于精兵简政。第二，监察机关与行政机关掌握的资源和信息不对称，不利于监察工作的顺利开展。不过，这些缺点并不是致命的，完全可以通过制度设计进行规避和控制。监察机关的独立程度也不是一成不变的，可以根据实际需要进行调节。总的来说，监察机关跨行政区划管辖还是利大于弊。［2］

　　二、当前监察机关跨行政区划管辖的必要性

　　（一）党的纪律检查机关跨行政区划管辖

　　党的纪律检查机关作为党内监督的专责机关，正在探索跨行政区划管辖。以往纪委主要受同级党委领导，向其报告工作，因此对同级党委特别是常委会的监督难以落到实处。党的十八届三中全会以来，党的纪检领导体制有了实质的变化，无论领导查办案件还是提名、考察纪委书记、副书记，都以上级纪委为主，地方纪委的独立性有所增强。但是，各级纪委监督同级党委仍要瞻前顾后：纪委整体的行政级别要比同级党委低半级；纪委书记兼任同级党委常委，要维护班子团结、服务地方发展大局；纪委书记、副书记以外的工作人员的提名、考察以同级党委组织部门为主；许多方面纪委还要受同级党委领导。这种体制在短期内难以改变，纪委对同级党委的监督需要借助上级纪委的权威，上级纪委监督下级党委或部门是顺理成章、不留情面的。为了强化对下级党委、部门的监督，纪委的主要工作部门需要跨行政区划设置。目前中纪委纪监室跨省、自治区、直辖市设置，各省、自治区纪监室跨地、市、州设置，直辖市纪监室也跨区、县设置。各级监委既然与纪委合署办公，其主要职能部门也有跨行政区划管辖的必要。

　　（二）司法机关跨行政区划管辖

　　人民法院和人民检察院作为国家司法机关，正在探索跨行政区划管辖。在我国，绝大多数法院与检察院都是对应行政区划设置，没有专门的司法管辖区，在用人及财物上不独立，受制于地方，难免受到地方政府的影响和干预。为破解地方保护、行政干预的难题，提升司法公信力，党的十八届四中全会决定，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。［3］目前最高人民法院已经设立第一至第六巡回法庭，各管辖三到五个省区市不等（本部管辖京津冀鲁蒙五省区市）；铁路运输法院与检察院移交地方管理，正在逐步改造成跨行政区划的法院与检察院；各直辖市的中级人民法院、检察院，管辖省直管县（县级市）的中级人民法院、检察院，因为缺乏对应的行政层级，实际上已经实现跨行政区划管辖。各级监察委既要从检察院接手职务犯罪的侦查权，同时还要与司法机关紧密配合、共同办理职务犯罪案件，就应当顺应司法体制改革的趋势，与司法机关协调同步、有效衔接。

　　（三）军队纪检部门跨行政区划管辖

　　军队纪检部门一直有跨行政区划管辖的传统。早在1955年，全军团以上单位就按照总政治部要求成立党的监察委员会（纪委的前身）。［4］1980年，中共中央批准成立解放军纪律检查委员会，办事机构设在总政治部组织部。2015年，军改方案公布，军纪委从总政治部中拆解出来，成为军