2024年第6期
党统合基层治理机制的行动逻辑与技术特色探析／黄 毅
来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站
作者：黄 毅
日期：2024-12-09 10:47:02
| 效的特点。在压力型体制下，注意力分配、高位推动成为基层治理的重要保障。压力型体制下中国地方政府行为的一个显著特征就是注意力的“戴帽竞争”，即往往选择借助上级党委政府的权威强激励来塑造科层组织任务偏好、推动工作及政绩竞争。［15］上级多重条线部门的多委托多任务特点、信息的复杂性与注意力的稀缺性等科层制组织结构内在特性，往往使得注意力分配决定了基层治理行为的选择。在科层行政背景下，因为地方政府面临的任务情境不同，其注意力分配也不一样，从而呈现出不同的行为策略与任务完成的效果。况且，基层政府所面临的任务情境是可塑的。注意力的框定、动员、纠偏、激励等机制运用，可以使治理过程更为理性化、聚焦化，以实现基层工作的“一针穿千线”。［16］因此，在基层治理中，中央或上级党委政府可以通过对政府科层权力的“收放松紧”调节，不断地调整委托方、任务模式、监督考核与激励机制来改变任务情境的强度和偏好，以强化基层对治理任务的注意力分配。所以注意力分配是基层治理的一种有效治理技术形式，可以让我们看到积极行动的党政科层组织，即一是治理的顶层设计与高位推动；二是通过高度动员式的任务驱动模式，实现任务的派发、完成与考核过程；三是持续趋强的督查机制与过程管理，如目标管理责任制、巡视督查等；四是趋向强激励的机制，如晋升锦标赛、党政同责、一票否决、一岗双责等。
理解基层治理机制的运行逻辑与治理成效，不应简单地将其归因于体制安排，一些被反复运用的政治机制可以赋予我们理解基层治理机制与经验的新角度。在基层治理中，党委及一把手书记的注意力分配对工作推进或议程设置与资源配置具有关键作用。很多政策一线执行者认为，上级领导人的承诺与注意力是基层工作执行过程中最为有力的保障。在社会主义建设和治国理政过程中，党政领导人往往会通过视察、考察、调研等各类“现场主义”活动下沉到地方治理与政策执行的一线，并以注意力强化的方式向下级或基层民众显示某一事项的重要性以及对推动事项的解决、执行与监督等表达决心立场。［17］党政领导人基层治理的“现场主义”活动推动作用体现在：对政策目标或事项的高度重视、执行过程的居中协调、对下级行为产生有效约束和推动问题解决，以及对贯彻执行的肯定或否定等。“现场主义”活动模式立足于党管干部体制与原则以及“干部国家”这一权力运行结构与机制。近年来，领导高度重视的治理“现场主义”在逐渐呈现出规律性特征的同时，也形成了比较稳定的“党委领导、政府协调、财政支持、结果导向”的治理工具组合，如党政领导牵头成立专班、部门协调及时现场办公、财政专项经费拨付、形成强力问责作用等。［18］从注意力分配逻辑来看，注意力是治理者在同时应对诸多任务时的一种轻重缓急的排序与选择，它受到党和国家意识形态的约束，具有权变性，随时势环境、政治动员的变化而变化。同时，注意力还是一种选择的机制以及激活政府科层行政与治理的起点，中央的精神、上级的批示都会导致基层治理注意力投向的变化，使得治理资源朝向党政重视的事务清单凝聚，从而发挥体制解决问题的优势与能力。
（三）技术治理：党统合基层治理的“术”与“治”
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