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2021年10月下期

地方政府创新制度扩散中的“观望”行为与治理策略——以租赁房制度为例/张可飞 刘 晓

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:张可飞 刘 晓 日期:2021-11-17 17:18:09
央政府根据《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》要求各省级政府以本地区实际为基础创造性地发展与完善房屋租赁市场,解决租赁制度改革创新的重难点问题。各省级政府分别颁布了省级租赁房改革政策并下发给市级政府,要求市级政府予以积极推行。其次,试点性工作展开。这一阶段是由中央政府与地方政府共同完成的,即中央政府选择了广州、南京、武汉等城市作为首批租赁房制度改革试点城市,省级政府给予相应配合与支持。在这个过程中中央政府和省级政府在租赁房用地、社会融资和市场监管等方面进行了较为全面的改革,逐渐形成了租赁房制度相关目标、政策规划与具体操作流程。再次,租赁房制度的大范围扩散。根据租赁房制度构建以及租赁市场改革的相关经验,中央政府与省级政府凭借高位推动将租赁房制度在全国范围内进行扩散,也就是各市级政府积极承担推动租赁房制度建设与改革的重要职责,促进租赁房制度在各地区落地,保障人民群众利益。
  (二)租赁房制度扩散中的地方政府“观望”行为
  租赁房制度从中央扩散到省级政府,再由省级政府扩散到市级政府,这个过程并不是一帆风顺的,而是出现了扩散过程中的地方政府“观望”行为。省级政府与市级政府都出现了一定程度的“观望”行为,而尤以市级政府的“观望”行为最为明显,一个显著的识别方式就是政策出台时间。当中央政府将租赁房制度创新改革文件下发到省级政府后,有20个省级政府迅速做出反应,其余十几个省份也随后制定了相关政策。但在市级层面,市级政府集中出台租赁房制度相关政策与中央政府政策出台、省级政府政策出台具有明显的时间差,这表明租赁房制度扩散的畅通性并不高,中间环节出现了滞缓。
  地方政府执行中央政策出现时间推移,一般存在两种情况。一是地方政府因地制宜,合理使用自由裁量权的过程。创新成果与经验虽然具有可复制性,但并不代表着可以完全复制,地方政府应根据地区实际情况做出适当调整,从而使得创新制度更加完善。这一过程是需要时间的,因此会出现一定程度的政策延迟,但这是地方政府自由裁量权的积极运用,是科学决策的重要展现。二是地方政府故意拖延,对中央政策采取消极态度,是地方政府不作为的体现。租赁房制度扩散中出现的滞缓现象属于第二种情况,中央政府在出台相关政策时多次用到“加快”的表述,同时要求地方政府落实责任,并规定了在2020年要形成相对完善的租赁房法规制度体系的目标,这些都显示出中央政府对于租赁房制度建设与扩散的重视程度以及对于重要性、紧迫性的强调。然而各市级政府的政策出台与中央政府政策下发之间的时间间隔有一年有余,这是一种不合理的时间差,再次证明租赁房制度扩散的滞缓是地方政府的主观性行为。“观望”行为降低了政策扩散的畅通性,影响着治理目标实现。
  三、地方政府创新制度扩散中“观望”行为的逻辑解释
  为什么地方政府在创新制度扩散中会出现“观望”行为?本研究以租赁房制度扩散为例对地方政府这种消极行为的逻辑机理进行解释。
  地方政府创新制度的扩散效果是由地方政府与创新制度两方面共同影响的结果。当中央政府要求地方政府实施制度扩散时,地方政府首先要了解该项制度的政策属性,所谓政策属性即
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