信息时代公众参与社会治理的法治构造／魏小雨

来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站作者：魏小雨日期：2021-04-25 10:19:32

与制度对政府进行“限权”的功能。以此为原则，规范体系的调整应以正当程序原则下的实质法治为内核，即在遵从特定的正当程序前提下，通过既定法形式提升公众主体法律地位，赋予公众参与治理权，重构多元主体在治理中的合作性权力关系结构。具体而言，规范体系的调整应从以下方面入手：一是转变治理理念，明确公众参与制度在信息时代社会治理中的应有地位与适用范围。对政府主体行政行为正当性的考察，需着眼于特定的社会公共事务。如果公众能够对特定事务形成常态化的、具有公益性的治理机制，则视为排除了政府唯一管制的正当性基础。以正当程序为依托，改变现有规范体系中公众参与只作用于行政行为“之后”的节点，将参与贯穿于治理决策、制定标准、政策立法的“上游”与决策实施、标准执行、政策法律贯彻的“中游”。二是配套机制的完善。必须承认的是，公众实质性的参与往往伴随高昂的行政成本，这可能反而导致政府越来越多地依赖于传统的形式化参与制度而有意忽视实质参与的制度选择，可通过完善参与的配套机制来解决该问题。首先，细化公众参与整体程序的适用范围。实质法治要求公众参与是必要的、有效的且具有效率的，“泛化的参与”可能带来与“形式化的参与”同等的危害后果。有学者提出，“开放所有的非立法性规则要求公众参与将对行政过程产生灾难性的影响”［4］。因此，必须配套以公众参与的具体适用范围，慎重考量参与程序适用的有效性及效率等要素。其次，明确参与主体资格的界定标准。信息时代的社会风险具有较强的外部性，应以风险相关的整体环境为视野，针对特定治理对象甄选参与主体，使参与的公众利益代表既具备广泛性又具备针对性，进一步发挥公众参与对增强行政正当性的法治价值。再次，科学规划公众参与过程。目前，公众实质性参与治理的规范依据较为模糊，仅能依靠单行法或法的一般原理进行法律适用，因此，参与中政府主体必须充分发挥参与的主导功能，对参与过程进行观察、分析、研判，一旦有出现参与泛化或参与低效的情形，立刻在法治原则下予以纠正，并形成具体的配套程序制度，完善其后的参与过程。

　　（二）以交往理性为基础的共同认识为程序设计目标

　　为满足信息时代社会治理中对协商过程的需求，公众参与程序设计目标应以认识论功能为指引，以交往理性为价值基础，通过“公开的批评与辩护机制的制度”识别、认知真正的公共需求并形成相对应的治理方案。哈贝马斯认为，公众参与中专家所代表的工具理性易被权力与金钱俘获，并导致公众所代表的价值理性的式微，因此，在交往行为中蕴含的内在理性应成为风险高发社会治理的价值基础。［5］交往理性是“以语言行为为基础，以交往过程中的相互理解和相互协调为基本机制，以达到交往共同体间共同接受的目标为目的的交往合理性”［6］。如果说在治理过程中，公众参与本身为交往理性的生成提供了形式基础，那么通过全过程反复的沟通、协商，交往理性得以最终实质性成立。因为在协商过程中，参与的公众不再是单纯的提出或被动的接受，而是通过不断的争辩、互相质疑、相互妥协与让步等充满压力的方式达成共识，从而使原本自利性的个体行为走向公益目标。在该目标的指引下，公众参与的程序设计可分为程序主体、过程、效力等构

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