基于角色转型和职能转变的政府治理能力提升路径研究/肖 丹

　　2.从包揽型政府到共治型政府。在传统的计划经济体制下，由政府计划一切，市场、社会和民众的活力在严格的管控下被压制、能力被抑制。实施中国特色社会主义市场经济以来，尤其是党的十八大以来，我国实施“五位一体”的总体布局，实现了社会全方位的发展，政府管理的范围、内容、层次不断丰富，逐渐超出政府的能力范围，倒逼政府不断向其他社会主体放权，从管理走向治理，从大包大揽走向共建共治。在此过程中，政府的职能和作用范围逐渐从无限转变为有限，开始强调处理好政府与其他治理主体的关系以及实现政府与市场、社会及民众的共治。［1］然而，当前政府的职权仍然过宽，而政府在与市场、社会的关系中仍不能很好地找准自己的定位，且未能与市场、社会形成合力，导致有限政府的共治效果未能很好实现。

　　3.从一元化的人治到制度化的法治。人治是一种单向线性垂直控制模式，强调个人权威及权力的集中统一，个人拥有超越法律的权力。在人治系统中，由于缺乏横向监督，易出现威权主义或独裁统治。法治，顾名思义，是以法律治理国家，其本质是一种多元化的网状控权模式，强调分权与权力的相互制约。党的十九大指出，要建设中国特色社会主义法治体系。这就要求政府的权力来源、行政方式等须在法律规定范围内，政府在设立行政机构、获得行政权力、制定行政程序、做出行政行为、承担行政责任等方面都要依法而行。［2］因此，从人治向法治转变，有利于实现现代城市治理多元、民主、分权的价值主张，有利于实现城市治理多元主体共建共治共享的社会治理目标，有利于向服务型政府和有限政府转型，是治理现代化的题中应有之义，是城市治理现代化发展的必然趋势。

　　三、政府治理能力提升路径

　　1.加强党委领导。党委领导源于党委“领导核心”和“执政主体”双重身份。因此，提升治理能力首先要加强党委领导。具体来说，一是加强党组织建设。完善“一元核心”党委领导机制，针对党组织构架“纵强横弱”的现状，纵向继续完善组织资源配置体系，分析纵向元素存在的实际问题，发挥党组织的凝聚力和党员模范作用，扎牢群众基础，形成“党组织—党员—群众”三级联动局面［3］；横向健全组织配置格局，找准着力点，根据不同类型和性质的社会组织及其成员组成的实际情况和特点，不断扩大党组织建设覆盖面。二是改善领导方式。明确党委领导角色定位，发挥好总揽与协调作用，整合社会资源，调动多元治理主体的积极性，促进各方在城市治理中发挥优势力量；同时统筹好党委与政府各部门的关系，协调好与其他治理主体之间的关系，优化治理结构，提高治理效率。三是加强执政能力建设。这主要体现在价值导向、制度规范、组织动员等方面。价值导向是指通过媒介发挥宣传教育的作用，增强政