政府垂管部门绩效评估中的“形式主义”困境与改进路径/徐 阳

　　（三）“形式主义”困境之三：评估结果缺乏公信力

　　根据评估结果发现差距，总结经验，提升政府绩效，正是绩效评估的目的所在。但在实践中，结果运用基本处于有法不依的状态，往往出现费尽心力得出的绩效报告被空置，评估结果的运用反而成为阻碍绩效评估正常运行的“最后一道墙”。以B市工商局为例，在其绩效办开展2014年终的绩效评估之前，各种评奖评优活动已经结束，使得绩效评估成为摆设，全凭领导的个人喜好。再以L市公安局为例，其结果运用的一大阻力便是评估申诉制度难以落地。该局在其评估方案中初步建立了评估申诉制度，规定“考核成绩公示后，岗位责任人对考核成绩有异议的，在公示后48小时之内提出书面申诉意见，经部门主要负责人审核，报请绩效管理办公室核查确认”，但部分评估对象在超过时限的情况下仍能通过非正常渠道对评估结果提出异议，进而与部门负责人、绩效工作人员进行长时间的扯皮、较劲，有的甚至借助上级领导的干涉粗暴修改评估数据，人为改变评估结果。

　　二、“形式主义”困境的成因分析

　　我国政府垂管部门绩效评估的“形式主义”困境形成的原因非常复杂，但通过分类比较，基本可以归纳为观念、制度和技术三个方面。

　　（一）观念原因：部分垂管部门负责人缺乏创新动力

　　为了走出“形式主义”困境，我国政府垂管部门绩效评估需要解决评估主体单一和评估标准缺乏区分度两个关键问题。当前第三方评估在企业界的应用越来越普遍，但在政府领域的应用仍然较少，因为我国政府垂管部门大都具有执法权，对工作要求较高，工作人员习惯了指令式的工作模式，缺乏创新的动力，而偏向于寻找和使用普适性的方法与技术，最终往往会选择“永远不会犯错”的自身作为评估主体，这种现状在很大程度上阻碍了我国政府垂管部门绩效评估的创新性发展。我国政府垂管部门所管理对象的种类往往多于同级政府的其他部门，涵盖直属单位、机关处室、事业单位等，因此，在制定评估方案时，不但要注重评估对象各自的特点，还要做到统筹兼顾。这种评估方案制定难度较大，这种特点也使得评估方案的制定者偏向保守。当前的评估方案制定者自己往往也作为评估主体和评估对象，他们在实践中必然将不可避免地顾念人情，有意降低评估标准，不愿意得罪部门、系统内部的同事，对绩效评估敷衍了事。

　　（二）制度原因：部分垂管部门权力过于集中且缺乏有效监督

　　我国政府垂管部门在组织上呈现管理和业务上的相对独立性，关系上隶属于中央而非地方［2］，因此，垂管部门较之同级政府的其他部门权力更加集中，部分地区的垂管部门甚至表现出鲜明的集权色彩，形成了“一言堂”的现象，缺乏反对的声音，为“形式主义”困境的形成提供了组织结构上的必要条件。这些组织的党政主要领导产生推行绩效评估的想法之后，在缺少法律约束的情况下，没有通过制度化的途径把想法转化为议题并推动其进入正常的政策过程，而是运用行政力量直接强制启动绩效评估项目，干涉评估方案的制定和实施以及评估结果的运用，使得绩效评估的全过程都带有领导者个人的鲜明印记