公共治理理论有效适用中的冲突、交换与互动/高汝伟 魏崇辉

　　二、公共治理理论有效适用的阻梗：选择性冲突、不平等交换与非良性互动

　　公共治理理论的核心要义是多元主体。从应然状态来说，国家与社会、公民形成互相牵制、互相制约、互相利用的稳定的三角形。对于一个共同体的生存来说，冲突是无法避免的。

　　其一，选择性冲突与公共治理中的整合失败：治理为什么还可以持续？多元主体治理并不意味着必定是有效治理。多元主体参与公共治理还有可能造成政出多门，互相推卸责任，造成治理效率低下。只有成功应对冲突，实现有效整合，多元主体才有可能走向有效治理之路。公共治理理论基本价值理念的践行往往是与抗争、群体性事件相伴相生的。在共同体生活中，冲突无法避免。“冲突可能有助于消除某种关系中的分离因素并重建统一。在冲突能够消除敌对者之间紧张关系的范围内，冲突具有安定的功能，并成为关系的整合因素。”但“并不是所有的冲突都对群体关系有积极功能”［2］，冲突并非都有利于促进国家与社会、公民的良性互动。哪些领域中存在可以作为冲突的议题，冲突以什么方式化解，哪些治理主体可以当作冲突的对象，这些都被权力掌控者框定。比如，在由政府对日本王子制纸之排海工程的批准触发的启东事件之后，江苏南通政府宣布永久停止王子制纸排海工程。［3］冲突的解决到此为止。该项目曾经遭受“七年内部质疑”。进一步的追问是，为什么治理依然可以持续？或许可以从如下文字中窥到一些端倪：“因为勤劳、灵活的特质，使中国人克服了许多制度上的缺点。”这些特质是个矛盾体，既可以解释中国取得成功的原因，又可以用来说明中国问题之所在。这一特点并不全是优点，正如很多人所说，还是很大缺点，但这恰恰使中国人总是能够在重重管制制度的缝隙里，找到一条可以变通的道路，使得中国人可以绕过许多的管制束缚，即所谓的‘绿灯亮了赶快走，黄灯亮了抢着走，红灯亮了绕着走’。也就是说，正是有了这条特质，使得中国人克服了很多制度上的缺点。这成就了中国社会普遍存在的矛盾现象。

　　其二，不平等交换与公共治理主体的非良性互动：权威为什么依然有效？社会交换过程受到社会规范的制约，而最基本的社会规范是互惠和平等。权威是自觉自愿的服从，只有合法的权力才能得到自觉自愿的服从，才能转化为权威。权力能否转化为权威，取决于权力的掌控者能否按照互惠与平等的规范实现与普通民众之间的交换。普通民众如果从公共治理中获利大于或至少不小于预期，就会对权力的掌控者表示合法性的赞同，权威因此产生。“公信力就是公众对公共权力及特定角色形象的信任度，体现了它们存在的权威性、信誉度及影响力。”［4］对政府、专家和媒体，民众越来越没有信任。当代中国的状况是不平等交换与有效权威并存，此处的有效权威主要来自高层，符合对权力崇拜的传统。如上文所说，中国人