PPP模式应用过程中政府治理能动性探究/管前程

　　2.如何健全法律保障体系。PPP模式不是一种简单的融资模式和资本合作形式，它的合作内容的复杂性、合作周期的长期性、合作权利和义务的模糊性都需要一套完善、科学、合理的法律制度来规范其健康运行和发展。我国现行PPP模式缺乏国家层面的统一立法，没有完善的法律体系，部分现有法律规定与其他法律、制度存在冲突。2015年4月21日，李克强主持召开国务院常务会议，通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，虽然从法律角度规定了PPP模式的合作形式、内容和保障等方面的内容，但是从法律效力的角度来看，效力等级比较低，约束性还有待加强，在实际操作过程中部分法律义务和权利不清晰。法律保障体系不健全容易导致因法律法规变更带来的原有项目的合法性和合同有效性的不确定性风险。更重要的是，法律并未明确规定政府在参与PPP模式应用中的角色以及违约应承担的法律责任。这些可能会给PPP模式的应用、建设、运营带来消极影响，使企业和民间资本望而却步，甚至导致项目失败。

　　3.如何实现利益目标一致性的困境。PPP模式参与各方代表着不同利益主体，因而在利益诉求方面关系复杂。企业和民间资本追求资本增值，政府治理创新则追求的是政府资源效用发挥的最大化。在一定程度上，企业和民间资本利益最大化和政府资源效用最大化之间存在着一定的张力。但是正如马克思所说：“人懂得按照任何一个种的尺度来进行生产，并且懂得怎样处处都把内在的尺度运用于对象。”［1］因此，从政府的角度来讲，PPP模式不单单是一种新的融资安排，更是有效利用政府财政资源，以及促进政府职能转型的政府治理创新模式。政府追求的目标具有公益性和长期性，具体来说，就是减轻地方中长期财政负担，提升社会公共产品和服务质量，促进地方发展和社会稳定。从企业和民间资本的角度来讲，企业和民间资本在经济上追求的是资本的增值，实现利润最大化，获得良好经济利益，拥有长远的发展前景、良好的经济发展环境等；在政治上追求的则是自身利益能够有畅通的诉求表达渠道，能够更多地参与政治过程，同时要求满足自身越来越多样化的社会公共产品和服务需求。在经济上，企业和民间资源是市场主体，具有营利性质，追求的目标是利益最大化。政府在PPP项目中的操作具有公益性质，但企业、民间资本却是以追求经济效益为主，如何实现两者利益目标的一致性是当前实际操作过程中的一个困境。

　　4.政府如何既充分发挥能动性又不越位。在PPP模式应用过程中，各方利益的代表都要求拥有自主权和保障自身利益，要充分发挥政府治理的能动性，既不能权力缺失，又不能权力越位。但我国在PPP模式应用过程中却出现了一定的权力配置失衡。在传统行政主导型的政府治理模式下，政府的权力和地位高于政府系统之外的组织和个人，企业和民间资本难以充分发挥自身优势。当前政府在具体项目运作及投资过程中依然处于强势和优势地位，有一些PPP项目本应该通过市场定价来解决，政府却根据自身的需要和判断来处理。尽管PPP项目合作双方有合同约束，但是政府部门作为公权力代表，有可能因为不确定性因素而中止项目，甚至运用行政力量妨碍项目的正常运作，双方难以建立平等伙伴关