PPP模式应用过程中政府治理能动性探究/管前程

来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站作者：管前程日期：2016-12-07 18:31:50

调困难、办事相互推诿、信息传播公布失真等，造成公共资源配置效率低、政府扭曲价格体系、忽视社会和企业的利益诉求等问题，这些都对PPP模式的广泛应用形成了壁垒和障碍。由于反应型政府治理的弊端较多，我国政府高度重视治理创新，努力从反应型治理转变为能动型治理。在PPP模式应用过程中，能动型政府治理就是将政府与企业、民间资本进行平等合作、责任整合、利益共享，形成合作共赢、风险分担、机制有序运行的新格局。能动型政府治理模式改变了传统的被动反应状态，极大地发挥了政府的能动性。但同时要注意，能动性政府治理必须适度能动，既不能过度放权，也不能僭越道德和法律底线。二是从裁判员到合作者转变。过去我国政府行政权力运行未能完全与市场经济相适应，经济的调控权、指导权和审批权主要由政府把持，甚至政府直接干预某些领域、行业的经济活动，充当着裁判员的角色，政府对企业和民间资本具有管制和限制权。随着市场经济的充分发展，社会要求提升公共产品和社会服务的质量，政府治理模式也需要转型以适应时代需求。政府对社会的控制逐渐转变到管理和服务上来，社会的自主能力和自治意识开始发展，政府不再充当裁判员的角色，而是转化为合作者。PPP模式的应用就是政府负责政策制定与规划，而由企业或者民间组织落实运营服务，吸引民众力量进入公共服务提供过程，使政府从过去的公共服务提供者转化为监管者，从而保证建设及服务质量，强化公民意识与社会认同感，同时提高资源使用效能和建设运营效率。

　　二、PPP模式应用过程中政府治理发挥能动性的现实困境

　　由于PPP模式应用是一个长期复杂的过程，政府和企业、社会组织、民间资本具有不同的性质，有着各自不同的利益目标，因而政府治理发挥能动性面临着一些现实困境。如何正视PPP模式的应用、如何健全法律保障体系、如何实现目标利益的一致性、政府如何在PPP模式应用过程中既充分发挥自身的能动性又不越位，这些都是现实面临的困境。

　　1.如何正视PPP模式的应用。首先，PPP模式与传统政府主导的投资模式相比具有自身的优势，但也不是所有的公共基础设施项目都适宜采用PPP模式，因此在决定是否采用PPP模式时需要考虑它的具体适用性问题。其次，在合作初期，部分地方政府一方面亟须企业和民间资本合作投资，另一方面又将其视作对手，抱有戒备心，对项目的选择和合作内容带有偏见，使企业和民间资本怀疑政府平等协商、共赢合作的基本诚意。在实际操作过程中，政府不愿意民营资本分享一些高收益的项目，而企业和民营资本又不愿介入合作周期过长、盈利目标过低的项目。在项目的建设和运营上，政府越位行为突出，容易大权独揽，专断专行可能会导致民营资本对PPP项目望而却步。再次，在地方财政收入增速放缓、地方债务沉重的双重压力下，部分地方政府将PPP模式视为缓解地方债务压力、增加财政收入、解决政府重大基础设施和公共服务项目融资问题的法宝。虽然PPP模式通过社会资本融资和后期的服务出售可以减少政府的预算支出和债务压力，但是PPP模式解决财政压力的作用不应该被过分夸大。PPP模式应用的复杂性和项目周期的长期性决定了政府必须从中长期财政预算的角度看待，其在短期内难以立即解决财政压力。部分PPP项目中政府对社会资本承诺长期付费的同时也承担了部分项目风险产生的担保责任，这可

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