公共政策建构的过程与逻辑：以计划生育政策演变为例/徐春光

　　经过30多年的计划生育政策实践，我国的晚婚晚育、少生优生、“生男生女都一样”的婚育新风尚已经形成，越来越多的青年男女主动响应国家号召，甚至主动放弃生育指标，这些都有力地破解了有效控制人口增长与实现经济增长的协调发展难题。根据具体国情制定相关政策，要求执政党正确把握世情、国情，对社会人口心态做深入跟进了解。人口发展是国家稳定发展的基础性战略，是积极回应群众关切，对计划生育政策做进一步的调整和改进，为经济发展提供持久动力和增长源泉，坚持基本国策，稳定低生育水平，同时统筹解决好基本数量、人口素质、社会结构、地域分布等问题。

　　四、政策反馈：政策完善的依据

　　公共政策是“政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中制定的行为准则”［2］。其特征在于利益分配，其目的在于促进公共利益的最大化实现。因此，需要建构一种有效的政策反馈机制，促进政策措施的改进与完善。政策反馈机制是一种政策支持系统，其功能在于实现政策主体、客体与环境之间的有效衔接，形成完整的政策回路，及时有效地传递政策执行效果、社会反应等信息，支持政策的调节与修正。

　　（一）政策完善的利益辅助机制

　　20世纪50年代，中央提出“节制”生育，70年代实行“晚、稀、少”政策。1988年，中央召开政治局常委会讨论计划生育工作时指出，通过必要的约束办法与奖励措施相结合，调动群众贯彻执行计划生育政策的光荣感。20世纪90年代以后，特别是1992年提出建立社会主义市场经济体制以后，政策重点是在坚持社会制约的同时，着重运用利益导向的功能，征收社会抚养费、超生罚款开始成为主要的惩罚手段。2000年国家提出“建立和完善计划生育利益导向机制”。2006年提出建立“以政府为主、社会补充的人口和计划生育利益导向政策体系”等。回顾计划生育政策的发展历程，政策出台的针对性、政策的时效性、政策的利益导向机制和惩戒机制、政策冲突及协调性，都是对前一阶段政策执行效果的反馈性修正与调整。如果说上述政策调整是对主体诉求回应的结果，那么现阶段的生育政策调整则是对国家和社会的宏观环境变化与现实发展要求的针对性回应。

　　（二）政策偏差原因探究

　　韦伯指出：“一切对机会尤其是对统治权力机会的固定占有，都会倾向于导致等级的形成，而任何等级的形成，又都倾向于对统治权力和获益机会的垄断性占有。”［3］我国二元分割的社会制度，“一国两策、城乡分治”所造成的城乡等级差序格局和社会分层越来越明显。

　　差序性思维在政策制定过程中的运用，使多数与民众切身利益相关的政策在城乡之间、不同群体之间有着较大的差别，强势群体能够获得更多的机会与特权，而弱势群体则无法保护和争取自身的利益。这种不均衡的事实存在于社会保障政策、教育政策、养老保险制度、户口管理制等各项政策的执行过程中，其中也包括计划生育政策。

　　计划生育政策实施过程中，社会中间阶层比较模范地执行了政策；金字塔顶端的富人、名人和权贵阶层，一些体制内的工作人员，总是想方设法利用政策漏洞，逃避经济性惩罚，对行政强制手段规避转移；位于社会底层的贫困阶层，对强制措施和