公共政策建构的过程与逻辑：以计划生育政策演变为例/徐春光

　　计划生育政策的议事过程则表现出多重方式，既有政府主导的体制内的内在创始型议程设置模式，也呈现出社会动员的特点。针对计划生育政策的调整，体制内赞同者认为，调整生育政策是应对人口老龄化的重要措施，反对者则强调增加人口对资源的压力；体制外主要是社会学、人口学、经济学等方面的专家学者，赞同者提出调整生育政策能够有效应对“未富先老”问题，而反对者则强调人力资源素质与技术水平比人口数量更重要。在体制内外各类精英分子讨论的同时，社会大众也逐步加入这一关乎切身利益的社会问题大讨论中，媒体与网络均成为人们发表意见的平台，赞同者期待放开二胎，甚或直接全面放开，而反对者则强调家庭压力与社会压力的现实困难。这样，计划生育政策的调整问题逐步演变为各阶层各主体之间的社会化交流，政策议程也完成了从精英建构到社会动员的设置转变进程，并最终进入政策领域成为国家政策。

　　三、政策执行：决策目标实现的关键过程

　　伊斯顿在《政治生活的系统分析》中将公共政策过程看作是一个输入、转化和输出的政治系统过程。在这一过程中，政治系统将社会上的各种利益和要求输入政策制定过程并转化为政策输出，输入的内容主要是社会系统中的利益、需求、资源，转化过程则是各个政策主体之间的互动博弈及其在政策制定方面的结构化特征，输出的内容主要是公共政策及其带来的利益和服务。在此政治系统过程中，各个环节的共同特征是需要强有力的政策执行，换言之，政策执行是政策目标实现的关键环节。

　　（一）政策扩散阶段

　　公共政策从制定到执行是一个逐步扩展、分散、改善、推行的过程。这一扩散过程会随着时间、空间等的变化而逐步推移扩散，并呈现出缓慢扩散、快速扩散和平稳扩散的执行特点，并在此过程中实现政策目标。

　　计划生育政策倡导晚婚晚育、少生优生，实现有计划地控制人口。作为基本的制度理念与内容，计划生育政策的执行扩散经历了若干不同的发展阶段与内容变化。从1971年控制人口增长被纳入国民经济发展计划，到1982年计划生育成为基本国策并被写入宪法，严格的生育政策开始执行，并在2002年成为制度化的计划生育政策。在此过程中，计划生育政策逐步增加优生优育、激励与保障、民族区别对待等政策内容，实现了从单纯性控制人口数量到注重人口素质的政策扩散。伴随国家与社会转型，计划生育政策也不再是单一目的性政策，而是扩散至与经济、社会、文化、政治等相关政策紧密联系的制度，进而其政策调整也成为政策网络互动变迁的重要内容，并逐步得到松动改变与调整修正。

　　（二）政策实施阶段

　　公共政策执行活动在构建现代化国家发展进程中具有极其重要的职能作用，而政策执行与实施主要依赖于单一的科层制行政体制。这种强调层级化、集权化的五级行政体制形成了下级服从上级、地方服从中央的权力机制，进而保证了宏观公共政策的微观执行，无论是“全面铺开”的操作方式还是“政策局部试点——全面推行”的执行机制，上级政府部门制定的公共政策都能得到迅速有效的直接执行，其政策效用