公共政策建构的过程与逻辑：以计划生育政策演变为例/徐春光

　　（二）进入政策议程的问题建构

　　问题建构是政策制定的前提条件，从某种意义上说，政策问题的建构是政策制定与分析过程的关键步骤。改革开放以来，国家的现代化转型促进了社会在结构、观念等方面的急速转变。结构方面，老龄化社会正在逐步形成，“人口红利”正开始变为“经济负担”，没有足够的高素质劳动力对经济发展的持续贡献，显然无法实现可持续的经济增量与现代化发展，这对以经济建设为中心的国家战略是一种潜在的削弱；观念方面，传统的“多子多福”的生育观念开始转变，越来越多的微小型新家庭正在面临越来越大的经济压力与社会转型压力，重视生育的传统价值观念正在被重视家庭生活质量的观念所替代。正是在人口、经济、文化、社会等多层面公共问题的集束化整合考量下，党的十八届三中全会正式提出坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。这一表述兼顾政策制定主体、政策客体和政策环境的变化。

　　二、政策议程：政策制定的关键环节

　　（一）政策价值选择

　　政策价值决定政策目标，政策目标是制定政策规范的根本依据。然而通常情况下，决策主体基于政策的操作化对既定目标的实现更有政策敏感性，相应的规范设置都以目标实现为根本取向，甚至会采取非科学性的政策规范。此时的政策价值却经常成为“被遗忘的问题”。

　　就计划生育政策而言，其政策价值至少表现在三个层面：第一，国家层面。生育政策的调整能够为国家经济发展提供充足的人力资源，而劳动力资源则是国家现代化的必备“生产资料”。第二，社会层面。调整生育政策能够有效延迟老龄化社会的步伐，改变社会人口结构失衡发展的状况。第三，家庭层面。计划生育政策能够直接改变家庭结构，改变社会微观基础与人伦关系。在此基础上，对政策价值取向予以针对性的区分，找出政策方案中隐含的政策取向，制定政策目标，进一步调整政策措施，才能促使政策效率与效用实现最大化。

　　（二）政策议程设置

　　政策议程设置是政府确定社会问题并拟采取行动的多元主体互动过程。在这一过程中，多元主体之间的表达、谈判、妥协表现为多次反复的利益整合过程，每一个主体都希望通过体制外或者体制内的渠道影响政策过程和议事日程，进而将自身的利益诉求转变为政策内容，只有合理的议程设置才能够有利于社会问题的解决。西方学者罗杰?科布以政策诉求的主体为标准，