倾向性视角下县级政府社会政策执行问题及原因分析/周玉婷

　　无论县级财政能力还是行政人员主动性都是有限的，这使得县级政府及部门无法着眼于长远的社会整体利益，而是更注重短期的经济发展目标，最终促进社会公平的目标也自然而然地被淡化了。掌握着资源的县级政府部门如何权衡分配资源并进行配置的过程，本质上涉及利益的重新分配，资源分配与倾向性投入的过程必定引起利益冲突和改变现有的利益结构。因此，县级政府部门在决策中首要考虑谁的利益、什么利益，是造成政策倾向性的根本原因之一。

　　（三）县级政府绩效评价体系单向

　　县级政府部门的绩效评价方式以上级政府部门对下级政府部门的评价为主，是一种单向的评价机制。然而，这种单向的问责与绩效评价机制并不利于社会政策执行，反而容易拉大政策执行差距。

　　县级政府部门的决策常常要考虑上级政府部门以年度开展的绩效评价，这种绩效评价与政府部门的年度计划、财政收入与支出等紧密联系，县级政府部门以此确定工作大纲。在工作大纲中，部分社会政策如低保政策通常以数量标准来表示，这导致县级政府部门在执行这些政策时缺乏动力和兴趣，政策的执行标准仅是完成年度计划上的数量指标。县级政府部门执行政策的目标不再与中央政策的目标完全契合，而是转化为数量上达标，政策执行的目标被简单化。目前，我国还未能形成对于社会政策执行效果进行评价与监督的完善体系，因此，在能够应付地方政府分配任务的情况下，县级政府不愿投入更多的人力和财力来提高政策实施的质量。

　　（四）县级政府问责机制单一化

　　目前县级政府的问责方式以自上而下的纵向问责为主，并以人事权为核心，集中在行政系统之内。县级政府的人事权由其上级政府即地方市级政府掌握，而上级政府问责的主要手段是采取量化的人事考评以实现人事任命与奖惩。这使县级政府格外重视政绩，将其与个人前途联系起来。例如，可视且可量化的政策效果更容易受到认可和提升县级政府的政绩。农村低保政策和危房改造政策的执行效果的重要差别即在于此，前者难以评价政府工作的影响力，而后者则可以作为政府的政绩来提高政府形象，并且政府领导为了个人职业发展也需要在任期内有显著政绩。因此，政府通常倾向于将政策资源投入到基础设施建设领域。在危房改造政策执行中，为了使政策效果更明显，县里还统一规定所有新建房屋使用“蓝色屋脊”作为危改建设的标签。对县级政府而言，以人事权为核心的纵向问责缺乏对其他指标的考量，必然使上级政府问责具有局限性。以人事权为核心的问责机制的力度和方式的有限性，致使县级政府缺乏行政的能动性和拥有感，从而影响政策执行效果。

　　同时，自下而上的问责及横向的社会问责、人大及司法问责并未在现有问责机制中发挥主要作用，社会政策在执行中很难将农民的利益表达与社会监督纳入政策过程。

　　四、总结与讨论

　　转变县级政府部门的政策倾向性是改