央地博弈、帕累托改进与政策制定/朱娜娜 曹永盛

　　（二）央地博弈的假设

　　政府的自利性。公共选择理论认为，人都是理性自私的经济人，一方面是自私自利，追求自身利益的最大化；另一方面又是理性的，能够最充分地利用掌握的信息去追求自身利益。在公共选择学者的眼里，政府也不例外，政治家并不是传统政治学者所说的道德人、政治人，而是理性的经济人。布坎南（2005）说，“政治家和官僚的行动与经济学所研究的其他人的行动并无不同”，政府行为不过是一群自私而理性的人在一定的约束条件下的行为的结果与表现。当中央政府与地方政府利益出现矛盾时，经济人属性的地方政府必然会利用政策的漏洞与中央政府讨价还价，成为独立的政策博弈主体。

　　政府的有限理性。有限理性是指“任何组织和个人都只能被视为一个具有学习及适应能力的体系，而不应被看作是一个绝对理性的体系”，即个体的行为由于知识和个人能力的限制，无法准确有效地从备选方案中选出最有利于自己的方案，从而退求其次，选择满意的方案即可。在公共政策分析中，政府的理性也如市场中的个体一样介于理性与非理性之间，也正因为地方政府无法有效预测博弈之后会出现的结果，才出现“公用地灾难”“集体行动的困境”“囚徒困境”等社会问题。

　　二、政策制定过程中的央地博弈分析：中间扩散型博弈和强制型博弈

　　马克思说：“人类奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”而公共政策作为一种分配社会价值的主要工具，在政策制定过程中必然会引起最为直接相关的利益主体（中央政府与地方政府）的博弈。

　　林毅夫在研究我国改革开放以来所发生的制度变迁时，区分了两种不同类型的制度变迁方式：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。在此基础上，杨瑞龙在分析我国向市场经济过渡的过程中认为，强制性和诱致性制度变迁方式都受到了很大阻力，地方政府的中间扩散型制度变迁成为一种现实选择。他认为，因为政治权力格局的限制，微观主体虽然有一定的博弈能力，但相比于政策制定者还是缺乏讨价还价的能力。在这种情况下，揭开“诺斯悖论”的突破口就可能是介于个体自愿牟利行为和完全由权力中心控制的行为之间的集体行动，这种集体行动的主体只能是地方政府。地方政府在放权让利的改革中获得了一定的财权和事权，能够与权力中心进行博弈，推动中国政府打破制度壁垒。

　　在分析公共政策制定的过程中，笔者借用上述两位学者的观点，将公共政策分为中间扩散型公共