政府治理理念历史进化的思维/楚迤斐

来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站作者：楚迤斐日期：2015-09-21 15:34:54

需要政府通过管理来实现对它的管理，而是要求政府主动地服务来帮助社会实现治理。也就是说，社会中生成了一种‘服务期望’，要求公共行政改变其管理导向，而成为一种服务导向的新型行政模式”；这种“新型行政模式”就是服务行政，它“与管理行政一样，也是一种公共行政，二者的不同在于，管理行政只是一种形式上的公共行政，服务行政则将成为实质上的公共行政”［2］。管理行政变为服务行政既是人类行政模式伴随着后工业社会到来的一种更替性历史进化，也是公共行政在对管理行政进行批判性扬弃中的发展性逻辑进化。事实上，西方发达国家虽然较多地具有后工业社会的特征，但服务行政、服务型政府及其治理理念“为人民服务”是中国人提出来的，这种自主创造不仅具有时代的超越性，而且是公共行政理论的一种非正典化创新。

　　在概念逻辑上，“为民服务”抽象程度较高，可谓抽象概念，而其表现“为公民服务”及“为人民服务”，可谓具体概念。但是，关键要搞清“为公民服务”和“为人民服务”之间的差别，而其差别根本上是由公民和人民的差别所决定的。在内涵上，公民是法律概念，其对立概念是外国人，凡取得了某国国籍的人就是该国公民，并在该国宪法和法律规定内享有所有权利和履行全部义务，而外国人则不然；人民是政治概念，其对立概念是敌人，人民在不同国家的不同时期具有不同内容，而敌人虽在不同国家的不同时期也有不同内容，但其内容与人民相反。在外延上，人民和敌人均是公民；但公民未必是人民，也未必是敌人。通过解析可知，在“为民服务”政府治理理念阈限内比较，“为公民服务”的概念外延大、内涵少，而“为人民服务”的概念外延小、内涵多。“为民服务”是后工业社会不同语境使用的“为公民服务”和“为人民服务”的概称，甚至在具体语境下三个概念相等值，可忽略差别而互换。

　　追根求源，“为公民服务”理念在管理行政理论建构时就已闪现。公共行政学创始人伍德罗?威尔逊1887年在《行政学研究》中指出：要建立一支“以良好行为进行服务”、“真正为民众服务”的官员队伍；“政府官员经常感兴趣的是尽他的才智作最大的努力，用他的良心作最大的服务，不仅为他的上级而且为他的社会尽力”，使服务成为政府官员“最普遍”“最珍视”“最崇高的兴趣”［3］。威尔逊的思想是管理行政的，而他的话似乎说政府治理理念是“为民众服务”，这不相矛盾吗？不能这样贸然断定，要做具体分析。首先，威尔逊的行政思想产生的社会背景是工业社会，无论在生产领域还是行政领域，通过科学管理来提高工作效率，是那时社会治理体系的当务之急，因此，威尔逊的行政思想无可非议地是管理行政的，这已被公共行政理论与实践的历史发展所验证。其次，威尔逊虽然提到了“为民众服务”，但并非是在政府治理理念意义上说的。联系上下文语境可看出，他是在加强官德修养，政府官员要有“为民众服务”的精神这个层面上说的。再次，在认可上述两点解释的前提下，我们可以推断，尽管那时的行政模式是管理型的，政府治理理念是“为民做主”，基于“法前平等”的制度设计和政府行政的公共性，威尔逊可能已预见到公

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