政府治理理念历史进化的思维/楚迤斐

　　农业社会统治型治理体系等级森严、控制严密，但也会出现治理失灵的现象。然而，这绝不是所谓的被统治者的“覆舟”作用。它主要由三方面原因造成：一是农业社会防御和治理自然灾害的能力差。农业社会生产力水平低下，对自然规律认识和把握的能力较弱，加上文化知识被少数官宦子弟控制，平民百姓根本没有受教育的权利，甚至认识世界、改造世界的权利也受到政治控制和贫困经济的限制，这就使社会在自然灾害面前软弱无力。二是统治型政府不修筑防御灾害的工程。统治型政府为防御外寇侵犯其统治地位，可以修筑诸如万里长城之类的防御工程，但不会修筑利于百姓生活的工程，即便有，也是在服务于统治者的前提下贫民百姓沾了一点光而已。三是统治型政府内部的弊端很多。层层上供、送礼盛行，行贿受贿、腐败透顶，处处弥漫着“官本位”的风气和种种裙带关系，官员很少有治理社会的心思。这三个原因相互联系、相互作用，使统治型治理体系矛盾重重、危机四伏。

　　在工业社会，政府治理理念变为“为民做主”，其导引的社会治理是管理行政。工业化进程促使人们从农村“熟人社会”走进城市“陌生人社会”，并在“脱域化”流动中不断提升社会关系陌生化的程度。工业社会讲究“法前平等”，即每个人都有平等机会获得以金钱为衡量尺度的身份，并获得“被选择”的同等机会，这就使工业社会形成了“精英”与“大众”的悬殊身份。由于这种身份是人们在竞争中获得的，当人们专注于在竞争中实现利益最大化时，便对社会治理问题逐渐冷漠。为此，人们将社会治理事务寄托给那些政治精英们，并在以法制为核心的制度框架制约下让精英们“为民做主”，其实这里的“民”是那些拥有丰厚财富的阶层，并不是普通群众。在复杂性和不确定性的工业社会，政府的职责是组织集体行动、处理公共社会事务。社会治理虽是政府中的精英们执行的，但在这些活动开展时对于官员个人能力局限性的问题，治理体系往往是通过“分工—协作”的方式解决的。当然，“分工—协作”已渗透社会生活的所有领域，官僚制组织的合理性就是在此基础上建立的。官僚制社会治理体系的有效性往往以环境的可控性为前提，一旦环境失控，社会治理的有效性即失去，社会陷入无序状态。

　　工业社会管理行政生发的是管理与被管理的关系，谁能成为管理者，实现对社会治理资源的控制，谁就会成为社会治理体系中的精英。这种逻辑推演的结论是，那些获得管理者身份的人自然是那些证明了自己能力并有可能被“上帝”选择的精英人物，其在积聚财富、公开演说、知识储备等方面才能非凡，并获得了优先权。这说明，所谓的“法前平等”并非意味着社会及其治理体系就是平等的，实际上它包含着形式平等对实质平等的“打压”，才最终形成精英治理的局面，甚至某些情况下精英们利用“中心—边缘”结构的不