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领导前沿

超越传统科层制:问责情境下领导指示的纠偏功能与优化路径/王 宏

来源:领导科学 作者:王 宏 日期:2021-09-27 15:52:27
形成统一意见并有效传播,使问责能够及时执行,提升问责精准性,并且能够增强下级对相关问题的重视程度。在这个过程中,领导指示所展现的个人权威依然是以科层制权力结构为基础的,但其打破了科层制常规,展现出运动式治理的特征。
  根据上述分析,领导指示对科层制的纠偏主要体现在三个方面。首先,时间维度。时间是一种极为重要的治理指标,它既反映了各种治理资源的投入节奏,也展现出领导者治理的注意力配置。当下,各种复杂问题要求政府及时做出反应,而科层制与这一要求是正相反的。领导指示是领导者根据治理情境、事件性质、影响范围等做出的重要决策,是领导者治理能力的重要体现,符合社会发展的时间维度需求。其次,组织维度。条块分割是制约科层制有效运行的一大因素,领导指示传递了上级对问责事件的高度重视。同时,在上级表达出部门合作的期望后,下级往往会加大协同力度,一方面,尽快问责相关人员;另一方面,集中力量解决相关问题,增强政府各部门的责任意识。因此,领导指示是对科层制组织运行的一种重要调适。再次,治理维度。问责不是目的,强化政府治理能力、增强领导干部服务理念才是根本所在。科层制虽然也是一种层层施压的过程,但经常会出现“上有政策,下有对策”的偏离现象。领导指示跨越了科层传递,直接作用于某一部门、某一问题,能够有效提高下级政府的积极性,提升相关治理领域内的资源投入和治理效果。
  
  四、领导指示的缺陷、不足与负面影响
  
  领导指示嵌入在科层制中,并对科层制进行功能性纠偏,是一种重要治理工具,但其同样存在着缺陷与不足。
  (一)领导指示对制度权威的挤出效应
  领导指示往往伴随比较严重的问题出现,是一种非常规的问责方式,其虽然能够缩短问责时间、提升治理效率,但也容易对常规问责制度、政策造成冲击,降低下级政府对正式制度的重视程度。当问题出现时,最为科学的解决方式是本地政府及时做出反应,快速问责、精准施策,依据相关制度与程序解决问题,这是正规制度框架下地方政府治理能力的展现。领导指示虽然也能迅速解决问题,但其介入在一定程度上会削弱下级政府积极作为的能动性,对下级政府治理能力的养成与提升造成消极影响。如果下级政府更多的是被动接受压力,久而久之,便会形成对领导指示的依赖,把问题的解决寄希望于上级,而不是在正式制度框架内主动解决问题,造成人治对法治的取代,使正式制度权威大打折扣。
  (二)领导指示受领导者个人能力制约
  领导指示是以领导者个人经验与能力为基础,实现中央政策与地方实践之间的有机结合,领导者的水平直接决定着领导指示的科学性、合理性、合法性。一方面,领导指示受上级能力影响。上级是在对宏观政策解读的基础上发出指示。如果上级对宏观政策解读有误,或者对下级实际情况了解不清,指示的科学性就会受到影响,不仅会降低下级问责与处理速度,还会造成混乱状况。另一方面,领导指示受下级能力影响。领导指示虽然是针对某个问题提出的,但一般情况下会先传达到下级政府一把手,再由一把手具体推动。同理,如果下级政府一把手能够精准理解上级意图,并强有力地推动问责实施与问题解决,就能强化领导指示的作用。相反,如果下级
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