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领导前沿

超越传统科层制:问责情境下领导指示的纠偏功能与优化路径/王 宏

来源:领导科学 作者:王 宏 日期:2021-09-27 15:52:27
常规化依据,但机构臃肿、反应迟缓的弊端很容易引发政策执行的“中梗阻”问题,从而影响政策效果。领导指示是对科层制僵化运行的一种良好补充,借助领导权威,相关指示能够直接传达给下级,向下级展现出中央以及上级的重视程度、政策意图,并提出相应要求与安排,保障中央精神、政策解读与政策落地之间的有效衔接。领导者层层指示的过程也就是政策解读、精神传递与目标分解的过程。相比科层制运行,领导指示下的政策传导速度更快,因为领导指示所依托的是自上而下的政治权力以及占据支配地位的领导权威。《中华人民共和国公务员法》明确规定了下级坚决执行上级指示的义务。领导指示的强效用还可归因为行政人员的晋升诉求。行政人员属于典型的“政治人”,并且具有很强的“社会人”属性。不管是基层科员还是领导干部,都有着很强的晋升期望,而上级在晋升过程中往往具有重要影响。在这种情况下,领导指示具有显著的动员作用,能够激发下级的作为积极性,提升其治理活力。高层以及上级指示往往具有前瞻意义的指导性,也能够为下级政府治理提供相应方向,促进政策目标的分解与实现。
  综上所述,领导指示发挥作用的基本机理是绕过科层制程序,通过政治权威直接对下级起到动员效应,促进各种政策有效落地。这种动员性指示所依托的是一种政治逻辑,是领导权威在自上而下行政体系中的压力传导,展现出体制内领导者的高水平影响力。
  
  三、行政问责逻辑下领导指示的嵌入性纠偏
  
  科层制权责结构在很大程度上决定着领导干部问责制度。中国行政体系具有典型的授权、委托特征,从中央到地方呈现出权力与责任层层配置的基本形式。因此,纵向政府之间是一种委托—代理、领导—被领导的关系,一级政府不仅要对同级人大负责,还要向上一级政府负责,这是中国行政体系的一般逻辑。上级政府授权给下级政府,并在一定程度上掌握着下级政府的财政权、人事权。这种掌控是强有力的,是纵向权力配置的重要表现,为自上而下的行政问责奠定了坚实基础。
  自上而下的权责结构具体展现为科层制政治,行政问责也就是在科层制框架内运行的。传统科层制强调金字塔型的组织结构,要求科层制的运转严格按照规定的制度、规范和程序,以保障管理理性。随着社会发展水平的不断提升,按部就班、层层传导的科层制逐渐显露出滞缓呆板、形式主义的弊端。这些弊端促使其不断进行改革,同时还加强了运动式治理的被重视程度。与科层制法理权威、追求理性不同,运动式治理具有较强的个人权威色彩,上级意志发挥了重要动力作用。在高度权威作用下,运动式治理能够暂时冲破科层制的部门界限、制度惯例等,采取一种非常规手段在短时间内解决相关问题,是一种集中力量、集中注意力完成特定任务的治理形式。[2]科层制治理与运动式治理是中国政治事件的两种基本态势,而领导指示则是两种治理形式的有效衔接。常规情境下,行政问责是依托科层制框架运行的,但科层制的长链条很有可能降低问责效能,也为一部分人的变通行为预留了空间,比如,某领导由于社会治理职能履行不当引发重大问题,如果按照科层制层层传递信息则很有可能延误问责时机,造成进一步的舆论压力,损害政府形象。这时,上级指示能够实现科层链条压缩,迅速
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