上下级关系的公共行政学意蕴

　　上下级关系之所以在一定时期显得比较稳固，其实是由于组织一定程度上的规定性。当自然人进入一个组织，必然遭遇一定的组织关系和社会关系，上下级关系是其中的关键。在行政组织中，下级服从上级是组织章程的规定，是管理层次的需要，上级与下级之间是领导与被领导的主从关系，具有一定的强制性。这主要是公共行政组织的政治性、法治性和权威性的特征所决定的，也是直线、职能制下的组织行事的必然准则，否则容易造成政出多门、扯皮推诿、自由散漫等负面效应。这里当然有一个上级决策的合法性、科学性问题，但在实现组织目标、保障组织运行层面，下级对于上级的服从、群体对于领导的遵从是基本、必要且正当的。

　　其实，上下级关系本身也是一个社会组织系统，这个系统由上级、下级和上下级生态三者组成。在这个组织中，上级作为领导，在很大程度上是被当作组织的象征而存在的，下级无论是在现实安排还是在心理意识层面都处于被领导的位置，因而也有了服从上级就是服从组织的观念。在这个意义上，上级与下级之间的关系便被再次冷静地拉回组织层级的层面，这也是长期以来上下级关系中有明显上下之分的重要原因和组织基础。如同组织衍生出上下级关系一样，上下级之间的领导与被领导、上下级关系的协调与和谐也在很大程度上塑造着组织自身的存在样态，关系着组织的运行绩效。

　　三、行政权力：追随与跃迁

　　横亘在上下级关系中的一个重要命题，便是下级对于上级的服从究竟是何原因，也即下级对于上级的角色认知和行为选择的根本动因问题。在行政组织中，对此命题的研判，可以有组织的视角，也可以有文化的维度，而权力则是不能绕过的一环。权力的制度化、不对等性、支配性和稳定性的固有特征，是上下级关系规范、稳固和持续的重要基础。权力更是政治行政学的核心命题，是行政组织产生、成长与发展中的关键要旨，也是分析和研判组织内部上下级关系的有力切入点。

　　上下级关系的发生是基于权力。从修辞学来看，“权力”由“权”和“力”两部分构成，“权”意指权衡和公平分配，“力”代表实现这一权衡、分配与支配的能力和力量。而在实践中，权力实质上体现为一种社会关系，权力的一个重要特性便是支配性和分配性。权力依凭其原初的支配性特质将其所体现和代表的社会关系进行上下层次的区分，这也是上下级关系的本初来源。当一定社会组织中的一对社会关系进入权力的影响场域，必然会被其内在的支配性分为相对清晰可辨的上下级关系。

　　上下级关系的维持也是基于权力。由于权力的强制性和支配性特征，在现实生活中，人们往往将权力与很多社会恶相和乱象联系起来，将权力与权术甚至是暴力相联系，认为与权力相关的事物大多是不平等甚至是丑恶的。其实“权力不仅是当今社会最为普遍的社会现象和社会关系之一，更是现代社会维持正常运作必要的机制”（孙关宏、胡雨春、任军锋：《政治学概论》，复旦大学出版社2008年版，第35页）。行政组织的顺利运作需要组织内部各部门及其人员之间的有效协作和沟通，而协作与沟通的基础就是部门和人员之间相对稳定的关系。其中，上下级关系作为组织内部人员之间的关键关系，