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领导前沿

公众参与公共决策的风险及调控

来源:领导科学 作者:尹文嘉 日期:2012-10-12 12:27:04
与的只是一部分人,而这一部分实际参与的人与广泛公众之间利益有别,很难代表所有有资格参与的人。在这种情况下,基于公众参与产生的利益诉求而出台的公共政策往往与真正的公共利益发生偏离,从而出现公共政策的扭曲。近年,各地爆出的新闻事件大到交通工程建设乃至核能资源管理,小到水质监控乃至价格听证,都反映出类似问题。
  再次,公众参与可能对社会控制产生一定的威胁。公众参与确实能够增强政府的合法性,但当公众参与超越一个国家的政治和行政系统能够承载的水平、强度和范围时则会导致政治学上的“参与内爆”,影响到社会稳定和政治秩序。法国大革命的激烈冲突和我国“文革”十年内乱就是明证。由此可见,公众参与度太高不一定是好事,不能笼统地以公众参与程度的高低作为衡量政府公共决策质量好坏的标准。近年,随着信息技术尤其是计算机技术和网络技术的发展,网络公众参与成为公众参与的重要形式,公众开始在网络上对政府的公共决策发表言论,以左右舆论。由于网络本身的特性和局限性,公众在网络上的参与不但极易失控,还容易被操纵。
  公众参与的这些风险虽然可能存在,甚至非常严重,但不能因噎废食。本文认为,可以通过一定的措施对其进行化解。
  第一,强化制度化参与。正如我国政治学者蔡定剑指出的:“参与的制度化是一个衡量公众参与发达程度的重要指标。”公众参与只要在制度化的轨道内运行,就不会有太大的问题。因此,应当通过法律制度对公众参与加以规范。当然,制度的运行有其自身的逻辑,要做到这一点并不容易。美国政治学者托马斯认为:“公共管理者面对的真正问题是力图将公民参与制度化,因此,这是一个永恒的、持续的问题……”这就是为什么在公共管理实践中各种类型的公众参与存在着制度化水平的明显差别。要注意两点:一是所谓强化制度化参与不是一味地用各种严格的规章制度约束或激励公众参与,而是依据公众对公共事务参与的能力和水平来设计参与制度,尽可能地将所有的公众参与纳入制度的轨道;二是要破除对“先进制度”的迷信。这就好比一个落后的小镇如果硬要装红绿灯反而会增加交通事故一样,如果没有红绿灯装置,行人过马路,总得瞻前顾后,有了红绿灯反而放松警惕,一见绿灯低头就过。司机在没有红绿灯时经过路口一定会减速慢行,有了红绿灯装置,一见绿灯就呼啸而过。小镇上人少车少,有时半天来不了一辆车,久而久之,红绿灯对行人的警示作用也会越来越淡。司机也如此,如果停在道口半天也过不了一个人,闯红灯之事就会时有发生。这样,问题也就随之而来。红绿灯固然属于先进的装置,但是对一个人口稀少的小镇来说,并不一定合适。制度也是如此,我们不能简单地把国外公众参与的制度盲目地移植过来,而要破除对“先进制度”的迷信,设计出适合我国公众参与实际的参与制度。
  第二,培育适宜公众参与的公共精神和社会氛围。公共精神包括公务员的公共精神和普通公众的公共精神两个方面。由于公务员是公众和政府之间联系的主要桥梁,公务员的公共精神对公众直接参与公共事务就显得举足轻重。其实,政治与行政二分法的打破,道出了一个隐喻,那就是民主社会中的公务人员不是简单的政治中立者,他们应该也必须拒绝服从剥削共同福利的非法努
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