公众参与公共决策的风险及调控

　　在现代政治活动中，通过代议制民主制度参与公共活动已经无法满足公众参与意识日益增长的需要。政治与行政二分的模式被打破，公众参与不再被囿于政治层面，而是扩展到行政领域，表现为公众对公共行政尤其是公共决策活动的直接参与。公众通过参与表达自己的政治意愿和利益诉求，于公众而言，可以培养公众的道德品格，增强公众对政府的信任度和归属感；于政府而言，可以提高公共决策的质量，促进公共决策的执行，增加政府工作的透明度和对公共需求回应的灵敏度。有了公众参与，政府的公共决策才有民意的支持，政府才获得合法性。

　　然而，公众参与本身蕴含着巨大的政治风险。

　　首先，公众参与可能引发与政府系统运行的矛盾。按照传统公共行政的观点，行政系统是封闭的，它按照官僚制的原则运行，下级服从上级并对上级负责；最高行政长官听命于政治系统，对政治系统负责。由于行政活动的封闭性，它的运行原则也与政治系统有别——政治系统讲求民主，而行政系统讲求效率。正是从这个角度，美国政治学者汤普森指出：“民主和官僚体制是不相容的。我们赋予民主的许多价值，如平等、参与以及个人主义等，与现代官僚机构的层级、专业化以及非人性化等特征是截然相反的。”公众参与无非是表达自己的利益诉求，是实实在在的政治行为，因而应该遵循民主原则。遵循民主原则的政治行为掺杂进遵循效率原则的行政行为当中，对行政活动的影响是不言而喻的。美国行政学先驱威尔逊在《行政之研究》一文中这样写道：“行政的领域是事务的领域，不同于政治的匆促与争吵……行政处于政治的适当范围之外，行政的问题不是政治的问题。虽然政治决定行政的工作，但政治却不该操纵行政。”如果是这样的话，公众参与到行政活动中就完全没有必要了。但是，这里有个前提假设，即政治活动已经完全解决了民主和公众参与问题，执行的事情交给政府行政部门去做就行了。很显然，在现代政治活动中，这个假设是难以成立的。在现代社会，公共利益和公共价值常常变动，政治部门很清晰地定义公共价值且进行政治决策并不容易实现。进行这种判断需要政府官员、利益相关者和公众多方参与协商才能做出。而且政治部门由于固定期限的选举性活动而不得不考虑短期性的选举活动，难以真正追求公共价值。因此，公众参与不是对政治部门的完全不信任，而是为了更好地对其进行补充，更充分地保障公共利益和公共价值的实现。按照这样的逻辑，在行政过程中，公共行政者的职责不再是消极地遵守上级做出的规定，维持或改善组织的运转，而是需要积极地根据社会环境的变迁及时地对公众（或服务使用者）的偏好做出回应，根据对公共价值的理解，有效处理公众最关注的问题，改变组织的职能和行为。这就导致行政部门在进行行政行为时不再以效率原则作为唯一的行动原则，而是同时考虑效率和民主的矛盾统一与平衡。很显然，这会增加政府日常工作的难度，影响行政管理的效率。

　　其次，公众参与常常与公共利益发生偏离，即公众参与失去代表性。在公众参与的实践中，进行具体参与的公众不是抽象意义的公众群体，而是实实在在的人。在现代社会中，由于种种原因，即便是经济社会高度发展也很难使每个人都参与所有的公共决策事项。因此，不管是在何种场合或条件下，参