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2021年9月下期

基层政府编外用人的现状与管理困境分析/吴 翔

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:吴 翔 日期:2021-10-19 11:24:15

   【摘  要】编外用人是中国政府长期存在的一个历史顽疾,在县乡基层政府尤甚。从产生的原因来看,基层政府的编外用人类型可以分为人员短缺型、历史遗留型、权力寻租型、解决就业型。从区域分布来看,经济发达地区的基层政府编外用人严重;从部门分布来看,几乎所有的基层政府部门都存在编外用人,特别是那些从事公共服务和社会管理的政府部门编外用人更甚。近年来,虽然各地加强了对编外用人的规范化管理,但管理工作中存在较为突出的困境:一是管理机构不统一,二是编外人员的使用与现行的编制管理制度冲突。

  【关 键 词】基层政府;社会管理;编外用人;管理困境
  【作者简介】吴翔(1971— ),男,四川省社会科学院研究员,研究方向为基层治理、编制管理。
  【基金项目】中央农办农业农村部乡村振兴专家咨询委员会2021年度软科学项目“新发展阶段深化我国农村乡镇行政体制改革问题研究”(项目编号:rkx20210303);四川省社科规划重点项目“乡村振兴与新型城镇化双重背景下的‘镇改市’研究”(项目编号:SC20A13);四川省社会科学院2018—2021学科建设项目“地方政府治理”(项目编号:18XK005)

  【中图分类号】C936;D035.2   【文献标识码】A   【文章编号】1003-2606(2021)18-0107-06

 

  改革开放以来,随着经济社会的不断发展,各级政府承担的职能职责越来越多,人员的使用数量也越来越庞大,在编制资源受到严格限制的硬约束下,各级政府普遍采取编外用人的形式以满足工作开展中人力资源的需要。特别是县乡两级政府,编外用人更是大量、普遍存在。由于基层政府执行性特征突出,大量的社会管理、公共服务事项都需要经由基层政府去完成,这些编外人员由此成了与人民利益息息相关的、直接与人民互动的、代表政府的人——“街头官僚”。面对基层纷繁复杂的实际问题,他们在“执行工作时是没有多少支持和指导的,只能根据自己的经验、技能、专长及价值观来进行判断与决策”[1],由此导致这些人拥有不可能被裁撤掉的自由裁量权。自由裁量权的使用,加之这类人员自身的业务素质较低和工作业绩的要求,使得他们在工作中出现简单、粗暴的行为,特别是那些代表基层政府规范公共秩序、协助行使执法权的编外人员普遍在执法过程中态度蛮横、手段粗暴,在人人都是自媒体的时代,经由丰富的媒体手段的渲染、传播,不可避免地在社会上造成了极大的负面影响。

  在暴力执法、野蛮执法的同时,基层政府的各种编外人员规模随着经济社会的不断发展而不断膨胀。在财政资金紧张、税收分配机制不健全的20世纪末期,基层政府需要自己想办法养活这些临时人员,由此导致了基层政府的乱收费、乱摊派,人民群众怨声载道。新世纪以来,随着财政制度的完善,特别是转移支付向基层的倾斜以及收支两条线制度的实施,乱收费、乱摊派的现象得到了遏制,但服务型政府的建设、社会管理事务的不断增加致使执行特征鲜明的基层政府任务不断、事务频繁。在人员编制受到严格限制的情况下,基层自行招聘使用编外人员不但没有减少的迹象,反而呈现增加的趋势。由于基层政府能够支配的财政资金有限,相应地付给编外人员的劳动报酬也就偏低,当然更谈不上完善这些人员的劳动保障和社会保
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