基层政府编外用人的现状与管理困境分析／吴 翔

　　除上述与组织人事工作直接相关的部门，县级财政部门是否可以通过财政资金拨付的手段控制和管理编外用人呢？

　　从制度规定上来看，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第六条规定：“县级以上各级人民政府应当建立机构编制、人员工资与财政预算相互制约的机制，在设置机构、核定编制时，应当充分考虑财政的供养能力。机构实有人员不得突破规定的编制。禁止擅自设置机构和增加编制。对擅自设置机构和增加编制的，不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费。”虽然财政部门也确实按照此规定没有对编外用人拨付工资，但各地基层政府通常都会以其他经费名目的形式解决编外人员的工资。此外，在税收和各种非税收入层层分成的财政体制之下，每一级地方政府包括乡镇一级政府都有自己的收入来源，基层政府完全可以用自己的收入聘用编外人员。由此，制度意义上的财政部门的资金约束就失去了应有的作用。

　　当然，从各个部门应承担的职能职责来看，都有承办上级机关如县委、县政府、县编委等交办的其他事项的职责，似乎任何一个部门都可以负责机关事业单位编外用人的管理工作，只要其中一个部门承担，这项工作就不会存在无明确主管机构的状况。但在部门自利性的驱动下，如果上级领导机关不交办，各个部门都会抱着“多一事不如少一事”的心态，不会去主动承担相关的管理工作。可以说，正是相关部门职能职责规定的模糊性，使得机关事业单位的编外用人处于监管缺位的状态，组织部、编办、人社等相关部门都没有将机关事业单位编外用人的使用情况纳入其管理范围。

　　正是由于编外用人这一现象长期以来在管理上缺乏明确的机构主体，“既存在组织、人事、财政、编委（编办）等多家部门‘多头审批’、管理流程烦琐低效，也存在政府各部门不主动监管，甚至放弃监管的现象”［2］，各地的编外用人在很长一段时间呈现无序增长的局面。

　　（二）与现行编制管理制度冲突

　　编制管理是对机关事业单位实行人员限额管理的一种制度，其制度设计的初衷是希望通过严格的用人计划控制政府规模、减少财政在人头经费上的开支，以求最大限度地将财政资金投入到社会公共事务的建设上面。党和国家历来重视编制管理工作，2007年国务院颁布实施的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》从制度设计上对包括县乡政府在内的各级政府机构的编制种类和编制数额做出了明确的规定，要求县乡政府机构实有人员