基层政府编外用人的现状与管理困境分析／吴 翔

　　自1988年进行的改革开放后的第二次大规模的机构改革首次提出政府职能转变以来，建立现代服务型、责任型、有限型政府成为历次机构改革的目标。基层政府虽然逐渐退出对当地企业的直接管理和经营，逐渐减少对微观经济活动和市场的直接干预，但与此同时，随着社会发展的需要，逐渐加大了对社会管理和公共服务的投入力度。此外，市场本身的不完善也需要基层政府加强引导和监管。随着市场经济的发展，由市场产生的一些负外部效应，特别是一些企业对环境的污染破坏、对资源的竭泽而渔，都需要当地政府加强管理和监督。时至今日，现代服务型政府的理念深入人心，服务型政府的建设也卓有成效，但有限型政府、小政府的理念还无法在基层落地，反倒是无限型基层政府的局面在基层愈益强化。在无限型政府局面下，基层政府履行各种职能职责需要大量的人手。此外，上级政府不断增加的各种要求、基础设施建设项目等，都需要基层政府安排人员去帮助落地和落实。任何一项事情没有做好都可能影响上级政府对基层政府的考核和评价，并受到社会公众的批评和质疑。基层政府遇到了工作任务、人员编制和社会舆论的三重硬约束，要使用有限的编制内人员完成无限多的工作任务，几乎成为不可能的事情。面对如此情况，基层政府往往会绕开编制管理部门对人员使用的约束，增加编外人员，以保障各项工作的完成。

　　（二）历史遗留型

　　在实行公务员制度之前，基层政府的进人和用人方式很不规范，带来机构设置和人员使用的双重膨胀。改革开放以来历次政府机构改革主题都离不开人员精简，在历次机构改革中，基层政府人员精简调整都存在不同程度的“一刀切”现象，一些应该纳入行政编制的人员在机构改革中被切到编外，还有一部分人员在分流的过程中，当地政府基于社会稳定和谐、人员离开原有工作岗位后的社会适应能力、熟人社会人情关系和面子等因素，被保留下来，成为编外人员。对于这部分由于实行公务员制度和机构改革导致的编外人员，当地政府只得保留和使用，让其随着时间的流逝自然消减。

　　（三）权力寻租型

　　这种类型的编外用人是特定历史时期的产物。在分税制实施之前的改革开放初期，基层政府具有一定的财政自主权和用人自主权，加之在政府部门工作成为一种身份和地位的象征，需求和供给双方一拍即合，基层政府领导利用手中的权力寻租，通过编外用人的方式，招收能够给自己带来经济、政治、职位提升等方面好处的人员进入政府部门工作。分税制实施之后，基层政府的财政空间被压缩，使得基层政府领导失去了自主招收编外人员的资金支持。进入新世纪，随着项目制在各地的开展，上级政府的各种转移支付纷至沓来，基层政府又重新获得了一定的财政自主支配权，随之部分领导利用手中的权力招收编外人员而为自己换取相关利益的行为又死灰复燃。但随着市场经济体制的不断发展和完善，人们自由选择工作的机会大大增加，千方百计挤进基层政府成为一名编外人员，不再是那些拥有资