地级市政府决策的系统分析——以政府工作报告的形成过程为例／朱武雄

　　【摘  要】中国地级市政府决策是一个复杂的系统。在输入上，系统必须应对外部环境的多变量影响，并且要在这些变量之间取得平衡、形成共识，输出成为各方都能够接受的政策。同时，在政策输出之后，还要根据反馈信息，在不同的阶段对政策进行适时调整，使政策不偏离决策目标。

　　【关 键 词】地级市政府；决策系统；政策反馈；政策输出

　　【作者简介】朱武雄（1978— ），男，复旦大学公共管理博士后流动站、中国浦东干部学院博士后工作站研究人员、法学博士，研究方向为国家学说、地方政府治理。

　　【基金项目】国家社会科学基金重大项目“中国基本公共服务供给侧改革与获得感提升研究”（项目编号：16ZDA081）

　　一、外部环境对地级市政府决策系统的输入

　　决策是决策系统各要素的整体性行为，这些要素有的体现为外部环境。决策行为实际上是外部环境与决策主体的内部认识共同输入的结果，以地级市政府工作报告的决策为例，体现为外部环境对决策主体的影响和决策主体自身对辖区居民需求的预测判断，以及上级对其决策施加的压力。

　　（一）现实因素对决策系统的输入

　　地级市政府做决策需要具备现实基础，这些现实基础包括自然生态、经济结构、人文习俗、历史传统、社会需求等。其对决策行为产生重要影响，是行政决策的重要输入。现实基础主要有以下因素：一是自然生态。自然资源的稀缺性必然影响政府对未来发展的构想，这就是自然环境对决策的输入。在当前地级市发展过程中，项目建设、招商引资、产业发展和城市扩容等都会受到自然生态条件的影响。二是经济基础。地级市政府决策必须以本市经济发展水平为基点，根据落地的重大项目判断未来一段时期内本地区经济可能实现的增长幅度。三是人文历史。政府决策首先必须对本地区的人文习俗和历史文化有深刻的理解，同时根据这些因素来做出决策、制定政策。如果政府在决策时没有考虑本地区的风俗人情，则极易造成决策失误。

　　（二）决策系统对外部需求的预测

　　需求预测是决策主体重要的内部认识输入。地级市政府的决策冲动都是来源于官僚的职务升迁动机。升迁资本的积累通常来自两个方面：上级的肯定、民众的认可。因此，在地级市政府工作报告决策过程中，决策者必须对民众的需求进行科学的判断，充分考虑民众的感受，并且对民众的需求，特别是未来的潜在需求做出科学预测，以期做出的决策能够满足民众的需求。需求预测的做出来源于两个方面：一是作为决策者的政府主动加强调查研究，在深入了解人民群众在生产生活中存在的困难和问题