准服务型：精准扶贫背景下乡镇政权的角色融合与职能转变/况 伟

 

　　党的十八大以来，精准扶贫成为国家重大战略。在“中央统筹、省负总责、市县抓落实、乡镇推进和实施”的工作机制下，毫无疑问，农村是脱贫攻坚战的主战场，乡镇是战斗一线。

　　费孝通认为，中国社会的治理是通过“双轨政治”实现的。所谓“双轨”，即自上而下的中央集权体制轨道和自下而上的基层组织自治轨道。政权是依法建立在乡村社会上的最低一级的国家行政机构，处于国家与社会的二元结构中，扮演着执行者和管理者的双重角色：既是向上级政府负责的行政机构，承担着上级政策的执行职能，又是地方的管理机构，承担着本地区的组织与协调职能。乡镇政权的双重角色能否适应国家精准扶贫战略的需要，直接关系着扶贫成效。本文以江西省某县L镇为研究对象，通过对该镇的实地研究，分析乡镇政权的变化。

　　一、准服务型乡镇政权：基于双重角色和双轨治理的分析框架

　　乡镇政权作为连接国家与农村社会的接点，通常扮演着双重角色：政策执行者和农村管理者。作为政策执行者，乡镇政权位居政权层级的末端，自身没有创制制度的权力，只能被动地接受上级政府对其社会角色所做的制度安排。而作为农村社会的管理者，乡镇政权代表着国家权力，承担着为基层农村提供公共产品和服务的职责。

　　（一）双重角色的对立与平衡

　　中国是典型的单一制国家，政治权力统一集中在中央。而农村是熟人社会，其结构是差序格局。乡镇政权处于国家与社会的二元结构中，乡镇政权的双重角色背后的逻辑是中央政策目标与乡镇政权的施政动力、国家政权与社会自治之间的对立。而国家与社会关系的变化导致乡镇政权在这两种对立的角色之间徘徊，或者某种角色占据主导地位，或者两种角色实现暂时的平衡，并形塑出乡镇政权在不同历史阶段的不同特性。在税费时代，乡镇政权的职能是直接向社会汲取资源。这种追求效率、对上级负责的执行者角色形塑了乡镇政权“汲取型”性质。在税费改革阶段，乡镇政权的自我意识逐渐觉醒，其政权的角色倾向农村社会管理者，既积极主动地治理乡村社会，又作为独立利益主体参与到市场经济中，运用政府权力来谋取自身利益。在后税费时代，维控型、依附型、悬浮型的乡镇政权则是在两种角色相互对立的状态下形成的一种暂时的平衡。

　　（二）双轨治理下的角色融合与职能转变