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2019年5月下期
准服务型：精准扶贫背景下乡镇政权的角色融合与职能转变/况 伟
来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站
作者：况 伟
日期：2019-05-06 15:11:34
| 在精准扶贫阶段，乡镇政权以往对立的执行者与管理者角色出现了相互融合的趋势（见图1），导致这一变化的根本原因在于政府在治理贫困时的“双轨治理模式”：自上而下的“供给导向”治贫和自下而上的“需求导向”治贫。前者是指执行机构以国家政策为基本导向，沿着自上而下的路径，以实现其确定性的目标为归属的公共政策执行的全过程；后者则是指执行机构倚重自下而上的路径，从政策实施对象的需求出发，以满足其实际需要为政策执行最终目标的全过程。［1］一方面，精准扶贫是一场由中央发动的自上而下的脱贫攻坚战，其根本目标是消除贫困、改善民生、实现共同富裕。乡镇政权承担着更多落实中央和上级政府布置的任务的责任，这也意味着乡镇政权必须更加积极主动地管理好农村社会。另一方面，精准扶贫是系统性工程，乡镇政权并不具备足够多的资源来治理农村贫困，还必须通过落实好上级的各项扶贫政策来获取资源，比如危房改造、健康扶贫等，而各项扶贫政策的执行效果必须接受国家严格考核及监督。可见，乡镇政权越是要治理好农村贫困问题，就越要受到中央及上级政府政策制度和考核评估的约束。
执行者和管理者角色的融合促使乡镇政权向服务型政权转型。乡镇政权既要面对自上而下的绩效考核，努力完成好中央及上级政府布置的各项工作任务并顺利通过绩效考核，同时又要服务于贫困村和贫困户，激发贫困户的内生动力，帮助贫困户实现“两不愁三保障”，稳定脱贫。在这种模式下，乡镇政权职能向服务型转变：服务公共利益、保护村民权利、回应农民需求和向每一个村民负责。
二、L镇的精准扶贫实践
L镇位于赣西地区，是城关镇和工业园区所在镇，辖区有村委会16个，自然村108个，社区居委会7个。全镇现有人口78617人，其中，农业人口19156人。截至2018年12月，全镇建档立卡贫困人口152户287人，贫困发生率为1.5%。
（一）执行扶贫政策：服务公共利益
精准扶贫是中央主导的一场自上而下的治贫运动，是第一民生工程。在压力型体制下，乡镇政权接受中央及上级政府的指令，执行扶贫政策。压力型体制对于基层政权组织运作特性最显著的影响是导致基层政府在一定时期和政策环境下形成了特定的行政与治理偏好。精准扶贫成为乡镇政权的中心工作。在扶贫实践中，上级政府主导着乡镇政府开展扶贫工作的内容，尤其是县级政府，对所属乡镇的领导是全面而具体的。比如，随着脱贫攻坚进入攻坚克难阶段，产业扶贫作为壮大村集体经济的关键和贫困户脱贫的立足点、根本点的作用越发凸显。2018年，L镇所在的Y县将产业扶贫作为扶贫重点工作，下发了《2018年度脱贫攻坚工作要点》，提出聚焦稳定可持续脱贫，大力推进产业扶贫，实现“村有扶贫产业、户有增收项目”目标。紧接着，又制定《2018年产业扶贫“夏季整改”行动方案》，提出产业扶贫覆盖率100%、村村培育新型农业经营主体的整改目标。随着该县政府布置产业扶贫工作任务，L镇政府也紧紧围绕着产业扶贫来开展脱贫攻坚工作。由于这些任务有明确的时间节点和目标，处在政府机构最末端的乡镇政权必须在规定的时间内完成上级任务。在压力型体制下，L镇政府通过向村“两委”实施压力—控制的方式，或提供扶贫资源的方式，在规定的时间内实现了村村有产业、户户有增 |