政府数据开放的实践挑战与协同治理转向／管志利

　　（四）法治进度：大部分地市尚未出台地方性法规，数据开放法治化依据不足

　　当前国家层面关于数据开放、保密、交易及其再利用方面的法律相对欠缺。《中华人民共和国数据安全法（草案）》征求意见已经结束，国务院《促进大数据发展行动纲要》等政策性文件缺乏可操作性，推行数据开放面临“于法无据”难题。其具体表现为政府数据开放缺乏明晰、可操作的法律框架，数据开放“聚、通、用”环节的规范化不足，对政府数据开放的主体、范围、标准、程序、救济等尚无法律制度规制，跨部门协作的主体权责和考核机制不明确，数据开放与国家安全、数据安全、隐私保护之间的“界”尚不清晰。政府数据开放多依据相关文件的原则性规定，相关立法层级也比较低。目前，我国大部分地方没有出台专门针对数据开放的地方性法规。部分地级市在数据开放实践中积累了一些成果和经验，甚至出台了其所属省域的政务数据管理的规范性文件，但均未上升到地方立法层级，且仅涉及政府数据的开放、利用和安全保护的某些内容，在专门性上有所欠缺，其实施空间和效力也较有限。

　　

　　三、协同治理：政府数据开放的网络化治理转向

　　

　　建基于对治理理论的重新检视和理性信仰之上的协同治理理论，具有“主体多元性、子系统及自组织间的协同性、行为体认可的共同规则”等特征，给开放政府数据的政策制定者和管理实践者带来重要启示。［3］政府数据开放应采用战略性的协同治理思维，以构建和培育“生态系统”为目标，以安全可控为原则，兼顾影响因素和利益主体，开放和利用并重，从理念、主体、技术、制度几个方面协同发力，真正实现从垂直性的科层制模式向相互依赖的网络化模式转向。

　　（一）理念协同：树立数据开放服务理念，持续深入推进政府数据治理现代化

　　政府数据开放本质上是搭建一个数据公共服务平台，是对建设开放型政府和服务型政府等理念的深化，必须逐渐从象征性开放迈向深层次开放。

　　必须明确政府数据开放的含义与目的。当前，人们对数据开放从认识到实践还存在很多模糊的认知甚至误解。为此，第一，必须弄清楚什么是政府数据开放，认清政府数据的来源及其归属权、管理权、利用权、监督权，真正把握国际公认的数据开放原则。第二，必须在实践和研究中梳理好数据开放与“信息公开”“数据共享”“政府信息资源再利用或增值利用”等概念的异同，以更加务实的工作态度和科学