属地管理背景下我国基层政府执行疲态及其消解——对基层权责失配的审思／陈 昶 邹东升 王 鑫

　　（三）刚性绩效考核制催生基层执行副作用

　　属地管理背景下的基层行政体制不仅强调“由谁主管”，其所裹挟的“谁主管、谁负责”还涵盖了基层执行失效、失灵“由谁担责”等问题。担责的前提是问责，绩效考核也是评价基层权责是否适配、基层政府是否履职尽责的重要制度。当前，建基于“压力型体制”，上级常常通过检查评比的方法督促下级完成自己布置的工作任务。［2］这样一种排名结果附带了影响地方官员政治前途的潜在功能，自然受到基层领导的高度重视。一方面，上级通过“责任状”来延伸实现对基层考核的“刚需”。多数“责任状”与基层干部的职位升迁、评奖评优密切挂钩，然而，有时候一个基层干部一年就签订了二三十份“责任状”，有的干部甚至“多到自己都记不清”。另一方面，基层考核中因推卸责任、急功近利、转移风险而设置过多的“一刀切”“一竿子插到底”的“一票否决”事项，挤压了基层能动的场域。

　　在属地管理语境下，刚性绩效考核构成一枚硬币的“正反面”，一方面，有助于提升基层工作人员的实务热忱；另一方面，倘若陷入罔顾实际的滥用、乱用，就会消解基层能动性，生成危险的逆向激励和目标置换效应，导致不作为、懒作为的基层执行疲态。刚性绩效考核和理性精神匮乏使得基层干部披上了一层“全天候办事员”“全科型服务员”的身份外衣。在实践中，为了不以属地管理为说辞被上级层层加码、层层问责，不因属地管理不力而影响自身仕途，基层工作人员渐次形成了“摆平就是水平”“妥协就是和谐”的惯性思维，以推、拖、瞒、哄、骗来应对相对人的具体问题，不解决问题，反倒是“捂盖子”，甚至采取刚性“稳控”手段。不难窥见，对执行目标的重视逐渐被对工具、手段的倚重取代，这种目标替换不仅脱离了属地管理下权责对等、责任分摊、风险分担的预期鹄的，还陷入“诱人闹大”“逼人闹大”的基层治理陷阱，侵蚀了官民信任根基。

　　四、消解我国基层政府执行疲态的现实出路

　　（一）嵌入行政扁平化的良性制度安排

　　避免行政层级延长带来的行政资源虚耗，需要谋求行政管理层级与行政管理幅度之间的平衡。从管理学视角看，管理层级越长，管理幅度越小，二者呈鲜明的反比例关系。提高行政层级中各阶段、各主体的执行效能，实现权责适配，亟待拓宽行政管理幅度，即行政扁平化。质言之，包括但不限于：第一，精简行政体制中的中间层级，这既是我国自古以来政府体制改革的行为逻辑，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。针对在实际中充当“传话筒”“文件中转站”的职能部门，