基层治理中的政策“短命”现象及其治理路径／丁秋玲 张劲松

　　（三）从环境看，基层政治生态失衡，政策支持不足

　　当前，我国基层的政治生态状况并不令人满意，失衡的生态成为直接影响基层政策“短命”的重要因素。基层政治生态失衡，首先表现为重习惯而轻法制，重经验而轻法度，重实体性规定而轻程序性规定。究其原因，主要是维系传统基层政治生态运行的礼俗秩序不断枯萎，但其依旧是影响基层政治生态运行的重要秩序。这对基层政策治理的主要影响是政策制定及运行的正常逻辑被打破，一切都按照是否合乎既有规则和传统礼俗，而不是现代法律制度。其次体现在基层政府追求暂时性结果，追求满足局部利益需要，不在乎宏观目标。“短命”政策与当地的政治生态互为表里，如小富即安心态、部门或小团体本位思想、基层的生活方式与行为习惯等。还应看到，时下基层治理中的形式主义、官僚主义问题仍未得到有效解决，降低了公共政策执行的效率和水平。更值得注意的是，当基层存在的形式主义与官僚主义与“微腐败”、腐败共同体等痼疾相交织时，加剧了基层政治生态的恶化，政策支持度低，基层治理现状堪忧。

　　三、基层治理需要怎样的公共政策

　　（一）政策议题须指向基层现实

　　“议题”是公共政策生命周期的起始环节。公共政策是一个由问题识别、议程设定、备选方案制订与选择、政策执行、政策评估等环节前后接续构成的逻辑循环过程。议题构建是公共政策周期过程的首要环节，它在整个动态的政策过程中起着非常重要的前提性作用。在资源有限的条件下，如何对复杂的社会问题做出识别和选择，将其纳入政策议题的框架，成为基层政府部门制定科学、有效的政策的关键性前提环节。毫无疑问，基层政策议题应该坚持“问题导向”，即指向基层现实。首先，关乎广大人民群众切身利益的公共事务问题。创新社会治理，要以最广大人民的根本利益为根本坐标，从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手。其次，基层治理中的“复杂问题”。基层是我国国家社会治理的末端，面对的是千差万别的基层社会，除正式政策任务之外，还要面对很多来自群众生活的“复杂问题”。这些问题是自下而上地来自日常生活世界，往往与群众生产生活关系紧密。这些问题在当前日益呈现出碎片化、不规则性、非程式化的特征，是影响基层社会治理现代化的一个具体因素。政策治理日益成为国家治理地方的重要方式。基层应该积极把这些问题纳入政策议题构建范畴，以科学的政策制定和执行来加以回应和解决。必须强调的是，基层的政策议题建构既要符合国家政府的宏观政策要求，也要回应多元化的利益诉求，最大限度地实现公共利益，以取得组织内外的一致性。

　　（二）政策制定须经过基层多元协商

　　按照协商于民、协商为民的要求，要在政策制定中充分进行基层协商。从理论上讲，只有在一个多元互动的基层场景中，政策才能实现真正的公共性。相应地，政策的合法