从碎片化到整体性：重大突发公共卫生事件治理模式重塑／吴 雪

　　（一）整体性治理理论的内涵

　　整体性治理理论作为一种新的理论范式，战略性地回应了传统官僚制和新公共改革所造成的碎片化问题，它是数字时代信息科技发展的产物，其发展经历了从萌芽到成熟的过程，即经历了由“整体性政府”向“整体性治理”的转变过程。整体性治理理论起源于20世纪90年中后期的英国，佩里•希克斯是其主要倡导者，这一理论一经提出便在世界范围内产生广泛影响，随后被澳大利亚、荷兰、美国、新西兰等效仿，现已成为西方国家政府治理的新范式。

　　作为一种新的治理模式，学者们对整体性治理理论的研究不断深入，其内容也在不断完善，整体性治理理论被认为是21世纪有关政府的大型理论。整体性治理理论的基本内涵主要包括：以解决公民需求和问题为核心，追求公共利益的最大化，实现从政府本位到公民本位的转化；强调合作性整合，包括治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合；注重治理目标和手段的协调，通过强力整合实现整体性政府的转变；重视信任、责任感和制度化，强调治理主体间的信任和责任感，从管理、法律和宪法三个方面强化制度保障；强化信息技术的作用，推动政府结构由金字塔形向扁平化转型，推进公共治理朝着透明化、整体化方向发展。

　　（二）整体性治理理论与重大突发公共卫生事件治理的契合

　　通过对整体性治理理论内涵的分析可知，整体性治理理论与其他治理理论的区别，整体性治理理论在应对重大突发公共卫生事件治理中的最大价值不仅在于它明确反对碎片化，还在于其的整体性治理理念在治理理念、治理主体、治理机制、治理流程、治理资源与路径等方面为我们提供了一个审视重大突发公共卫生事件治理碎片化的解释范式，这与重大突发公共卫生事件治理高度契合。

　　在价值追求方面，整体性治理强调以解决民生问题为核心，将满足人民的需要、实现公共利益作为政府治理活动的基本出发点和根本目标，回归政府公共服务职能，实现公共服务的公平与正义。［2］这与重大突发公共卫生事件治理理念由碎片化回归公共性，追求公共利益和公共责任具有高度契合性。在治理机制方面，整体性治理追求全盘考虑以及全局化战略，强调以协商、调整为核心，建立协调机制、整合机制和信任机制。这与重大突发公共卫生事件治理中建立以协同为核心的治理机制具有较高契合度。在治理主体方面，整体性治理主张多元主体之间的协作与合作，鼓励发挥各主体积极作用，形成伙伴关系。这与重大突发公共卫生事件治理中政府、非政府组织、企业、公民、媒体等主体多元化的要求相契合。在治理流程方面，整体性治理主张以流程为中心对行政流程进行再造，建立连贯、完整、无缝隙的整体性运转流程。这与重大突发公共卫生事件需要全流程治理的特点相契合。在治理资源与途径方面，整体性治理强调将分散在各主体中的资源（物质、信息等）进行重新组合，通过网络技术手段，实现资源的合理调配与共享。这与重大突发公共卫生事件治理中合理配置资源、完善信息共享机制的方案相契合。

　　二、碎片化：重大突发公共卫生事件治理模式的现实样态

　　（一）治理理念碎片化：公共性不彰显

　　治理理念是突发公共卫生事件治理的逻辑起点与价值目的，其全面与否