现代治理视域下“官吏制约”的困境及超越／刘 涛

　　再次是对现代民主法治思维方式运用的消解。“官吏制约”作为一种历经长久的治理体制架构，集权与专制是其占主导性的治理思维方式，深刻体现了中国传统政治的人治性特点，在现实中，一个重要的表现就是我们对政治稳定问题的强硬应对和处理。从某个层面看，也正是受这种“官吏制约”治理体制和方式的影响，我们一方面为维稳工作投入了巨额成本，另一方面却陷入了“越维稳越不稳”的困局。因为通过集权、强制途径所型构的政治与社会秩序是一种静态的、僵化的和人治化的秩序格局，其缺乏柔性、弹性和法治性，也就难以可持续和具有长效性。特别是在传统社会向现代社会、计划经济向市场经济的深度转型中，传统官治或吏治体制方式与人们对现代性价值的追求、对权力理性认识的提升、对权利保障要求的增强以及对民主法治呼唤的高涨产生了巨大的张力，不利于国家治理现代化进程的推进。越来越多的实践也表明，只有破除这一体制弊病，才能在现代治理能力和水平的提升上取得实质性突破，进而有效治理和解决日益多元和复杂的社会矛盾和冲突。

　　三、转向法治化治理：超越“官吏制约”的策略选择

　　首先，完善国家法律制度，尤其是增强民主法治思维。当前看来，改革与完善国家法律制度需要正确处理政策与法律、改革与法律的关系，以及在法制化建设中增强民主与法治意识。从政策与法律的关系看，政策具有人治特性的一面，有时候会与法律产生冲突。在国家治理中，也存在政策治国与法律治国的双重性，体现了执政党与国家的关系，即执政党如何运用所执掌的国家政权有效治理这个国家。如果从政策出发、从政策入手，就必须使其经过法定程序上升到国家意识层面，尤其是要获得法律的支持和认可，产生法律效应，只有这样，才能保障其合法性、保障其顺利贯彻落实，否则，只能靠强权推进，重回官权治理的局面。反过来，当一些政策得以推广实施以及被实践检验后，就可转化为法律，由法律定型化、法定化。如此一来，政策本身也就具有了法律属性，或者本身就成了法律，落实政策也就是执行法律，不仅增强了政策的权威性，也增强了法律治国的深度，能有效推进政策治国向法律治国转变。从改革与法律的关系看，要把握一条主线，即改革并不是冲破现有法律的框架，也不是对法律的违背，而是要增强对法律的遵循和执行力。针对一些改革领域、改革措施，在没有法律指导和法律依据的条件下，首先要对现有法律中不合时宜的或者过时的部分进行修改、修正，甚至是废除后重新制订，再在此基础上依法推进改革，而不能光靠顶层设计推动改革进程，否则，容易造成一方面强调法律制度、法治建设的重要性，另一方面又退回专制化和人治化老路而偏离法律精神。改革必须于法有据，在法律的范围内依法予以推进，而不是突破法律的界限，先改革再立法，否则，就本末倒置了，就会重新回到依赖政令和政策治国的路径。实际上，改革越到深处，越是遇到阻力，越需要法律为其提供动力和保障。因