府际关系协调的中国经验：实践创新与理论总结／汪建昌 　　

　　药监部门实行垂直管理还是属地管理，实际调整的是中央与省、省与市县的药品监管的职能分工，调整的是上下级府际关系。如果没有一个完整的制度设计，越来越多的部门实行垂直管理，机构被剥离，人权、财权被上收，地方政府职能可能会越来越弱化。对条块关系而言，在中央专管事务领域实行垂直管理是可行且必要的，省级政府的专管事务可以考虑实现半垂直管理，但是盲目推广不可取。“从长期看，应通过立法界定中央与地方的职能权限，明确中央政府的专管事务和共管事务，然后‘对号入座’，分别实行实体性或督办性的垂直管理。”［4］对药监部门而言，首先要明确这是哪一级政府的主要职能，并通过法律形式固定下来，然后再考虑是垂直管理、半垂直管理还是属地管理，否则只能像钟摆一样来回摇动。

　　除了条块关系这种协调上下级府际关系的主要实践模式，中国政府在协调上下级政府关系的过程中，还从层级关系角度做出过努力，如设置大区政府、推进省直管县和撤乡并镇。这种在政府层级设计上的努力是协调上下级府际关系的另一种模式。

　　（二）实践创新二：领导小组协调政府部门间关系

　　领导小组是在中国政治文化中成长起来的，成为各级政府和部门解决问题的重要行为模式，一定程度上解决了政府部门间关系协调问题，是协调政府部门间关系的中国实践创新。

　　以食品监管为例，2013年，国务院组建国家食品药品监督管理总局，统一行使食品药品监管权，改变了此前食品安全采用的分段监管模式。2013年大部制改革之前，部际关系的协调是做好食品安全工作的关键所在，而食品安全领导小组是部际协调的主要形式。为应付不断出现的食品安全问题，2007年，国务院决定成立产品质量和食品安全领导小组。2008年3月，国务院产品质量和食品安全领导小组撤销，其工作分别由质检总局和卫生部承担。此后，食品安全事件频发，重建领导小组以应对危机的要求再次出现。2010年2月，类似国家食品安全领导小组的组织“食品安全委员会”成立，通过统一协调来解决食品安全问题，也取得了一定的效果。

　　“领导小组”这一部际协调模式，是在法无明文、部门间关系不规范的情况下，依靠领导的职务权力、个人权威来协调政府各部门的关系，一般由所涉部门的上级领导担任组长，促使各部门共同应对问题。在当前的政治文化中，这是一个不错的选择。当然，部际关系协调的未来趋势应该是通过法律明确各政府部门的职责及应对共同问题时的合作机制。

　　从食品安全委员会的历史变迁过程可以看出，领导小组是中国部际关系协调的实践创新。除了领导小组模式，中国政府还从组织层面进行部门间关系协调，通过大部门体制改革，将职能相同的政府部门从组织机构上加以合并，将外部协调关系变成内部协调关系，降低协调难度，从而有效协调政府部际关系。2018年大部制改革后，食品安全监管的职责由国家市场监督管理总局下属的、与食品安全有关的几个司局履行。

　　（三）实践创新三：联席会议协调地方政府间关系

　　随着区域经济发展，地方政府间合作应运而生，成为地方政府不可回避的主题。联席会议是一种松散型的府际关系协调模式，为需要协调的政府提供协商的平台，在实践中成为地方政府间经常使用的府际关系协调模式