环境政策协同审计的现实困境与突破路径/夏志乡

　　（三）一体化过程与审计控制困境

　　随着经济发展模式的革新，环境治理也经历了“末端治理—预防治理—整体治理”的过程。具体到环境政策方面，环境政策的关注点也从“事后治理”转变为“事前监督”，环境政策的管控思路也从“点源控制”转向“流程控制”。这种“全程监管”的环境政策实现了“点—线—面”之间的有效配合与有机统一，促进了全程一体化环境政策作用机制的形成。

　　与环境政策一体化过程相对的则是环境政策审计的“趋后效应”。事后审计依然是环境政策审计的主要实践模式，审计机关对环境政策中的漏洞进行审查，并根据政策效果给出完善意见与建议。因此审计结果的运用程度如何、政府部门是否对审计结果充分重视、在下一轮环境政策实施过程中是否进行了纠偏与调整等问题都应该是审计过程应有的内容，但现阶段这些内容都未被纳入审计范围。理论上来说，环境政策审计与环境政策整体过程是同步的，从政策前端制定，到中端实施，再到末端优化，审计要嵌入政策生命周期之中，以更好地实现政策增值。但趋后审计使得环境政策的前瞻性不足，并且不能够实现对一体化政策过程的全面控制，即使环境政策存在偏差也不能得到有效纠正。

　　（四）线性路径与审计反馈困境

　　从根本上来说，环境治理意在构建社会与自然、人与环境和谐共生的局面，为实现这一目标，政府、企业、民间组织和社会成员都应遵循相关的准则与协议，以网络化环境治理模式来促进目标达成。但在中国传统管理模式和威权政府的作用下，某一项政策的制定与实施总是具有自上而下的特征，环境政策也不例外。中国环境政策由政府主导实施，社会与公众的力量明显未被有效接纳，这种现象也延续到环境政策审计上，使审计呈现出自上而下的线性路径。虽然环境政策手段包括控制型、经济型、合作型三种类型，但在实施路径方面则具有显著的行政指令特征，环境政策审计的发起人在大多数情况下是政府机构，审计项目选择、审计流程实施、审计结果评估等各阶段都很少纳入社会力量，公众对审计进程不了解，审计结果的可信度容易受到质疑。在西方发达国家，环境政策审计采用“上下联动”模式，既将公众作为环境信息的重要来源，又将其作为审计监督的重要主体，更重要的是提升公众对环境政策的关注度与环境政策审计的支持度。这些因素都与审计反馈机能具有逻辑一致性。环境政策审计反馈的前提是信息准确，只有真实有效的信息才能够为政府、公众提供正确的价值导向，也才能够为社会所接受，提升环境政策的执行与结果公正，但线性环境政策审计路径造成了权益诉求渠道狭隘、反馈途径不足、信息失真等一系列问题，与环境治理本意相悖。

　　三、政府环境政策协同审计突破路径研究

　　（一）健全多元化审计联合监督

　　环境政策审计需要多元主体参与，国家审计机关、企业和民间审计机构都应成为环境政策审计监督的主体，从而构建有效的环境政策联合监管机制。基于中国国情，环境政策审计应构建“以政府为主导、以社会为补充”的审计监督模式：一方面，国家审计机关在环境政策审计方面起着主导、引领作用，负责制定工作基本目标与