“收”“放”耦合：以政府购买服务破解机构编制不足困境/白志华 郭文娟

　　（二）地方政府应大力推进政府购买服务

　　2013年，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。为推进购买服务在各地执行，2013年9月，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）。2014年12月，财政部、民政部、国家工商总局联合拟定了《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号），进一步完善了政府购买服务的制度设计。

　　如果说控制编制是一道“减法题”的话，那么政府购买服务则是一道实实在在的“加法题”。自2013年始，政府购买服务在各地陆续推进，进度不一，模式不同。北京市使用社会建设专项资金向社会组织购买服务的模式独树一帜，深圳市、上海市在购买服务领域的做法也各有千秋。政府购买服务的实施在一定程度上提升了各地公共事务处理能力和公共服务供给水平。实践证明，在严控编制的刚性约束下，以市场契约为基础，推进政府购买服务是提高政府社会治理能力的可靠制度选择。

　　（三）政府购买的服务并非只是公共服务

　　从广义上看，政府购买服务包括两种主要形式：一种是购买岗位服务，包括公益性岗位，也涉及大量专业技术性、社会辅助管理岗位等，购买的内容是人的劳务，形式是劳务合同；另一种是购买社会力量（社会组织）服务，形式是项目合同。从费用支出的角度看，购买岗位属于“以钱养人”范畴，购买服务则属于“以钱养事”范畴。但是，要解决机构编制不足问题，形式并非最重要因素，关键点也不在于辨析“以钱养人”和“以钱养事”哪个更好，而在于如何恰当地使用两种工具，使“养人”或“养事”能够恰如其分。政府购买服务立足于服务“发包”，服务的直接受体是公众。政府购买岗位依托岗位“吸纳”，服务的直接受体是政府，间接受体还是公众。本质上，两者都是公私合作行为。坚持“费随事走”“费按岗支”，采取“收”“放”结合的策略组合，可为解决编制不足问题提供一种新的思路。

　　二、“收”的策略：专业性、辅助性等履职岗位，以购买岗位实现力量弥补

　　（一）哪些岗位可以购买

　　《公务员法》第十四条规定，按照公务员职位的性质、特点和管理需要，公务人员职位类别可以划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。确定购买范围时，可以以《公务员法》的分类为依据进行划分，确立购买红线。第一类，涉及公权力行使的岗位不适宜购买；第二类，涉及国家安全、国家秘密的岗位不适宜购买；第三类，涉及重大决策、指挥职能的岗位不适宜购买。以上述划分为基础，在不占编的基础上，一些涉及规划、咨询、协调、监督等的岗位，各地可结合本地实际确定购买范围。

　　（二）关键问题与对策思路

　　1.关键问题

　　购买岗位要解决三个关键问题。其一，如何买得到位。要因需引人，为岗位匹配合适的人员，避免因岗位购买导致机构臃肿问题的发生。其二，如何留得住。归属感、认