城市功能：“大镇设市”改革的应然导向/何 李

　　（二）从国外经验到中国实践：城市功能导向的支撑要素

　　发达国家经历过快速城市化阶段，与中国当前的城市化阶段有相似之处，它们在这一过程中积累了丰富的设市经验。在发达国家的城市设置上，标准普遍较低，以至于城市数量众多。如美国，截至2007年共有城市近2万个，而2010年中国的城市才只有654个。在设市方式上，它们大体有两类：统一型和窄域型。前者指城市行政区域与连续建成区大体相同，后者指城市连续建成区被分割成若干市。无论哪一种，都说明在这些国家，城市政府都只管理建成区而不涉及其他地区，而它们也没有出现中国的城乡二元分治现象。

　　在国内实践方面，“县改市”为“大镇设市”提供了宝贵经验和教训。如设市模式（“切块设市”模式和“整县或并县改市”模式）的经验和地方为达到设市标准进行数据造假的教训。中央城镇化工作会议指出：“把城市群作为主体形态，促进大中小城市合理分工、功能互补、协同发展。”从城市功能上发展不同规模的城市，已上升为国家战略，京津冀一体化、长三角城市群等都是这方面实践的先行者，相信今后的探索还会更多。总之，国内外的实践经验为开展以城市功能为导向的政府职责配置提供了可能性。

　　（三）从规模、空间到城乡协调——城市功能导向的分析路径

　　首先，以城市规模作为配置政府职责的重要依据。根据2014年印发的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，按照人口规模将中国的城市分为：小城市、中等城市、大城市、特大城市、超大城市五类。城市化既是农村要素向城市集中的过程，也是小城市要素向大中城市集中的过程。城市之间的同质化，势必难以阻挡中国城市的超常规发展，这在西方发达国家已被证明。著名城市学家芒福德认为，小城市必须在城市功能上与大中城市存在互惠关系，而且能通过技术性手段使小城市的居民获得与大城市居民等质等量的服务，才能避免被大中城市虹吸［9］574-578。可见，解决中国大中城市所面临的城市病，不能仅依靠自身，还要依靠城市体系的协同作用。因为如果小城市没有吸引力，各种优质要素依然会朝大中城市汇集。因此，研究大镇异于大中城市的政府职责显得尤为必要。

　　其次，将中国国土结构、空间发展作为重要变量。快速交通、通信技术的发展使人财物的流动速度空前加快，个别地区的超常规发展使原有的治理风貌也发生了剧烈变化。例如，外来人口超过本地户籍人口的大镇并不少见，大镇建成区的扩大使原本在地理上分隔的村庄成为集中连片的村街。这不仅为政府改革提供了技术条件，而且也使区域治理难度增大。