城市功能：“大镇设市”改革的应然导向/何 李

　　二、改革实践中产生的问题：县（市）镇矛盾激化

　　不可否认，当前“大镇设市”的地方实践陷入了权限的分配循环之中，县（市）镇政府间的矛盾被不断激化。这与新中国长期以来形成的计划经济体制密不可分。也就是“想使高度集权的计划体制变成能充分调动地方积极性的分权的计划体制，或者说使以‘条条’为主的计划管理体制变为以‘块块’为主的计划管理体制”［6］。

　　（一）“区划剥夺”：县（市）政府的自利动机

　　大镇政府的财政自主会直接导致所在县（市）政府财源的急剧缩小。以浙江省龙港镇为例，龙港镇2011年财政收入14.80亿，占苍南县财政收入（29.68亿）的49.86%。随着房地产业的发展，土地审批成了地方财政的重要渠道。苍南县为了留住这些重要资源，在权限下放中设置了诸多障碍。龙港镇在1984年建镇之初就获得了与县级同等的审批权，但在1990年前后，这些权限就被收回了。1995年，在小城镇综合改革中，龙港镇再次获得部分权限，但试点到期后，又被收回。2010年，在浙江省的小城镇培育试点中，龙港镇又经历了同样的事情。“看上去，龙港的改革一直在持续，但每一轮改革，都是原来下放权限回收以后，通过新一轮谈判和博弈重新争取原有权限，结果是改革在反复中不断倒退”［7］。这对龙港镇的发展造成了严重影响。

　　（二）“扩权黑洞”：大镇政府更大的权限诉求

　　不可否认，赋予经济较发达地方以较大的经济社会管理权限，是中国改革开放以来为释放经济社会活力而采取的重要手段之一。经济特区、计划单列市的设立，以及后来的“省直管县（市）”改革等都有这样的特点。但是这一改革预设了一个前提：经济社会管理权和行政权是可以分开的。实则不然，形象来说，行政权是骨架，财政权是血液，二者相互支撑。只获得部分权限的大镇政府不可避免地会走上继续扩权之路，一方面，要求继续扩大行政权限；另一方面，要求提升镇政府机关主要领导的党内政治排序。在地方实践中，部分大镇政府通过下面两种方式实现了扩权：其一，增加副县（市）级。例如，安徽巢湖市将桐炀、柘皋、黄麓、槐林列为副县级镇，云南省也将临沧市耿马县孟定镇设为副县级。其二，大镇一把手成为县（市）委常委，以党内职务升高的方式来变相增权。“领导高配”在大镇中已是普遍现象。一把手政治地位提升，对当地政府权限的扩大有很大的推动作用。新的权限获得后，还会出现新的问题。这就形成了一个“扩权黑洞”，无论下放多少权力都似乎无法满足需求。

　　三、精细化缺失：可预见的隐患

　　因“大镇设市”的阶段性及开展实践地区的特殊性，还有一些问题在现阶段并不突出