警惕街头官僚的权力任性/刘兆鑫

　　潜规则化是街头官僚权力的再生产机制。街头官僚的执法服务活动本身就是维护社会秩序、运行社会规则的过程，但他们同时也经常创造各种非正式规则，我们通常称之为潜规则。比如，车辆审查时不找代理帮忙就难以通过或者需要长时间、往返多次才能办完，这也是办证、审查代理屡禁不止的原因。潜规则横行，不仅继续强化了街头官僚的特权地位，而且塑造着社会行为选择。现实中，“县官不如现管”“不找人就办不成事”的习惯性思维大有市场，许多民众办理事务先考虑“托关系、走后门”而不是走正当程序，甚至于企业或个体经营者也必须先与相关部门搞好关系才能更好地生存下去，而市场规则反倒不重要了。现有理论研究已经表明，潜规则会取代和挤压正式规则，从而导致制度法规难以落到实处，成为打通政策执行“最后一公里”的最大障碍。更为重要的是，这也会破坏社会信任基础，导致“城管式治理困境”的出现（俞可平：《重构社会秩序 走向官民共治》，《国家行政学院学报》2012年第4期）。长此以往，街头官僚权力任性的社会土壤不断延续，而社会却陷入所谓的“不可治理”状态，即必须依靠政府强制力来维护社会秩序，但政府公信力丧失又导致对强制力的应用受到怀疑和抵制。

　　二、治理街头官僚权力任性的对策思路

　　无论从理论层面还是从当前我国全面深化改革的现实需求来看，治理街头官僚权力任性都是紧迫任务。但是，现有方案多关注控制街头官僚的个体行为。通过前述分析我们可以发现，街头官僚权力任性生成于政治社会互动的场域，因而必须将其纳入国家治理的整体框架内予以考量，做到标本兼治、系统治理。按照完整的逻辑，第一步工作应该是缩减街头官僚的权力范围。只有从源头上减少依靠强制力控制和影响社会的机会，才能将权力任性的空间压缩到最低程度。换言之，无处不在的街头官僚本身就是一个控制难题。因此，深入推进简政放权仍然是基础性的工作。在此基础上，还需要着力做好以下几方面工作。

　　1.提升行政法治化程度。应该说，街头官僚的权力失范现象不仅在我国出现，也是西方发达国家发展进程中的共性问题。时至今日，一些西方国家仍不断曝出街头官僚种族歧视、滥用警力等恶劣事件。不过，从各国治理经验来看，借助法律手段仍是最有效的途径。首先，要明确法的适用精神。长期以来，我国街头官僚执法服务过程较少涉及法的适用性问题，事实上按照的是对公民“法无明文规定不可为”，而对自身却是“法无明文规定即可为”的原则开展工作的。前几年警察擅闯民居逮捕在家中观看黄色录像的公民就是典型例证。现在，必须颠倒这种逻辑，明确执法服务的原则框架，切实减少街头官僚对社会行为选择的不当干预。其次，要建立行政行为法律规则的常态跟进机制。《行政许可法》《行政处罚法》等为规范街头官僚权力行使提供了基础性文本，