我国政府垂直管理部门地方化：成因与治理/黄 涛

　　（四）人际与人情因素助长垂直管理部门地方化

　　1.当地人对当地利益更强的认同可能促成垂直管理部门地方化。垂直管理部门机构实现了独立，但是人员不一定能实现独立。垂直管理部门工作人员不可能都由上级部门委派，实际上多数工作人员都是本地人。本地人对于本地利益、本地政府容易有更深的认同，他们可能会在具体工作中注重维护本地利益，而把垂直管理部门的使命和职责放在其次。

　　2.人情关系文化助长垂直管理部门地方化。垂直管理部门工作人员大多是本地人，他们可能与地方党政机关人员有比较好的人际关系，在人情关系文化影响下，他们容易不自觉地成为地方利益的代言人。同时，因为都是本地人，地方党政机关也可能利用这层关系来影响垂直管理部门工作人员，实现一定程度的干预甚至控制。

　　三、治理政府垂直管理部门地方化的对策

　　（一）避免盲目扩大垂直管理部门数量和抽空地方政府机构与职权，推进政府间关系合理化和法制化

　　当前推行的垂直管理改革已对地方政府产生了一定的消极影响。在乡镇一级，学者孟白认为，20世纪80年代以来，各站所纷纷脱离乡镇，隶属主管局，实行垂直管理……乡镇已日益成为“半边政府”和“不完全政府”［7］。政府机构改革应秉持权责一致、中央与地方适度分工分权的原则，保障地方政府成为完整的一级政府，防止地方政府职能残缺，并秉持此原则对目前流行的垂直管理运动进行反思。工商、食品药品监管、质监等部门2011年后重新变回双重管理体制，这是很好的开始。学者郑永年指出：“中国要建立一个现代规制型国家，就必须走一条有选择性集权的道路。这意味着在集权的同时还要进行分权。在那些涉及全国性意义的领域，中央政府要不惜一切代价把权力集中起来，并通过垂直系统行使这些权力。但在有关地方事务的领域，应当视地方政府为一级政府，让地方政府拥有包括地方司法、立法和行政在内的所有权力。”［8］政府间关系合理化，最基本的在于各级政府对于彼此的职权职能有清晰定位，确定分权领域，像国防、外交、法律制定、宏观调控、货币发行、大政方针制定等权力只能归属中央；而有些权力，比如地区市场监管、基础教育、医疗、地区治安、社会保障等可归属地方。对于两者共有的权力，也可有所划分，划定范围。在合理化基础上，逐步实现两者关系的法制化，这样才能从根本上遏制地方党政机关对垂直管理部门的干预。

　　（二）应继续强化垂直管理部门在人、财、物等方面的独立性

　　1978年以来，垂直管理部门的独立性越来越受重视，这固然可喜，但还需要继续强化垂直管理部门的保障机制，保证垂直管理部门在干部管理、经费、机构、编制、业务、党的工作等方面相对于地方党政机关的独立性，防止地方党政机关借机干预。保障垂直管理部门的用地、办公条件，并且在法律允许范围内尽量解决垂直管理部门职工与家属的医疗就学等问题，防止垂直管理部门在这些问题上过度受制于地方，消除地方党政机关干预垂直管理部门的物质资源。