公共治理视角下基层领导民主选举机制分析

　　近年，随着信息网络技术的发展与民主观念的进步，公共管理范式开始由统治向治理进行转变，多元的、参与的和合作的公共治理模式逐渐备受各国政府推崇。公共治理理论要求抛弃传统公共管理的垄断和强制特征，重视民众与社会力量的参与机制，强调政府、企业、团体和个人的共同作用，建立一种多元的、民主的和平等的合作关系。直面民众的基层领导是党委与政府形象的代言人，其素质与能力的高低直接影响着政府的公信力与治理效能。通过民众的参与来选举基层领导是提升公共治理效能的重要途径和关键性步骤。本文以公共治理为理论基础，系统考察我国目前基层领导选举症结的社会文化机理，在此基础上，按照公共治理的要求，设计出一套基层领导民主选举的保障机制。本研究试图拓宽传统选举研究的理论视野，为建构科学、民主的选举机制提供新的研究路径，从选人环节提高公共治理水平和民众对公共治理的参与水平。

　　一、善治与民主：公共治理的本质

　　发轫于20世纪70年代而兴盛于90年代的公共治理思潮，是近年西方学术界特别是行政学、政治学、管理学领域探讨的热点问题。公共治理是对传统公共行政理念的一种超越与发展，标志着公共管理发展到了一个崭新的阶段。传统的公共行政模式蕴涵着一种指令和服从的对立因素，“行政”一词传递出来的信息主要是操纵、管理和约束。公共治理中的“治理”概念则远远突破了“行政”的范畴。具体而言，“治理”具有四个方面的内涵：其一，治理不是一整套规则而是一个过程；其二，治理过程的基础不是强制性控制而是协调；其三，治理的主体既包括公共部门，也包括私人部门；其四，治理不是一种正式化的制度约束而是持续的互动（全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版，第23页）。公共治理构成了一种可以替代传统管理模式新的公共管理范式，其核心目标是追求善治。也就是说，公共治理离不开公民。公共治理的运行有赖于公民自愿地合作和对权威的自觉认同。

　　公共治理缘起于两个方面的背景。其一，西方福利国家出现管理危机催生对公共管理模式问题的系统反思。二战后，受罗斯福新政与凯恩斯主义的影响，世界各主要国家尤其是欧美国家的政府日益承担起广泛的社会福利任务，政府被隐喻为“超级保姆”而无所不能。这种理念与制度的长期运行导致政府职能扩张、机构臃肿、服务低劣、效率低下、财政危机等各种管理弊端。在此背景下，公共治理作为一种既能发挥政府功能，又重视与社会组织群体及公民相互合作、共同管理的方式和理念登上了历史舞台。其二，市场调节和等级控制机制的危机触发了民间力量的生长，而民众的参与使公共管理的基本形态发生了根本性改变。市场机制在发展和提高资源配置效率方面显示出巨大的优越性的同时，也会产生分配不公、外部化、失业、市场垄断等失灵现象。传统的官僚制组织中的等级制控制机制造成政府规模过度膨胀，效率低下，信息受阻与失真以及被管理者的消极抵制。这些管理弊端催发了治理理论的网络管理体系。此外，社会组织集团的迅速发展也为网络管理的全面运作提供了动力基础和体制化支援。

　　如果说实现善治是公共治理追求的基本目标和促使其产生的逻辑起点，那么，民主则构成了公共治理的本质特征。公共治理