地方政府台账式治理的技术逻辑与实践优化／牛正光

来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站作者：牛正光日期：2021-08-30 11:38:05

机制是对组织管理有效性的一种破坏，道德的口号是不能代替实际操作的治理技术的。组织目标就是价值诉求，治理技术往往具有中立性，因此，如果管理者呼吁道德目标，那么数目字管理技术就会被轻视、被遗忘，造成治理有效性降低。党的十八届四中全会明确了全面依法治国的基本方略，法治成为当今中国治理的根本遵循，组织目标道德化的倾向逐渐褪去，但官僚组织中目标政治化又成为另一种阻碍。所谓政治化，也就是政治色彩，组织目标、官员行为带有政治上的目的性，最为典型的就是晋升。政治化倾向虽然不会显著降低行政效率，但在缺乏科学价值引领的情况下，治理技术很有可能成为政治附庸，特别是在法治化并不完善时，数目字管理会失去其应有价值，随着政治意志的转变而转变，治理技术沦为利益工具，这使得官僚政治体系中信息的准确性和有效性都受到威胁。

　　（二）行政发包制

　　发包原为工程用语，是发包方将工程设计与施工交给承包方的过程。发包制原是经济学上描述的两个企业的交易关系。行政发包制特指行政边界内上下级之间的发包关系。在统一政治权威的前提下，上下级政府之间的发包关系类似于“委托—代理”模型，这样就形成上级对下级的问责与约束，同时上级政府拥有对下级政府的目标设定权、检查验收权和激励分配权。行政发包制发生在上下级政府之间，准确来说是发生在中央政府、省市政府和基层政府之间，发包方、委托者为中央政府，承包方、代理者为基层政府，省市级政府则充当着管理者的角色。按理来说，应由中央政府对基层政府治理工作进行验收，但在实际过程中中央政府扮演着象征性权威角色，具体是由省、市级的中间层政府对基层政府治理进行管理与验收的。这就很有可能出现中央政府目标、意图被曲解的情况，产生中央政府与基层政府之间的信息不对称。中央政府拥有对基层政府的激励分配权，但中央政府不直接参与工作验收，基层政府也就得不到激励，那工作质量也就可想而知。在目标设定不清晰、检查验收主体变更、激励分配无望的情况下，基层政府处于被动迎检和主动造假的状态，台账所记录的信息是失真的，这是行政发包制下的“无奈之举”。

　　（三）运动型治理

　　运动型治理是打破常规官僚制运行方式，集中各方力量、调动各部分资源实现特定目标的治理模式，这是中国特有的治理方式。运动型治理一般发生在特殊或者紧急情况下。运动型治理的特点就是叫停惯性，其产生原因往往是中央政府强大权威输入，改变了基层政府原有的行为方式与逻辑。如果说原本基层政府有一定的自由裁量权，那么在运动型治理模式下则完全要“奉命行事”，虽然基层政府不断搜集信息，但信息的真实性和有效性并不能完全有所保障，特别是当中央或者上级的任务超出基层政府官员心理预期时，他们更会选择以造假的方式应对，台账技术正是基层政府造假的手段之一。也就是说，运动型治理可以从某种限度上看作中央政府对基层政府的纠偏，但这并不一定意味着由偏转正，因为运动型治理需要花费高昂成本，而应付和造假则会产出低效价值，这就有损基层政府形象，引发其他冲突。相比前两种治理困境，运动型治理具有一定的优势。运动型治理需要调动各部门力量，客观上促进了各部门之间的协同合作，这对于破除本位主义、信息壁垒具有积极影响，

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