批判与反思：审计视角下的PPP经济性分析——基于德国的经验和教训／李以所

　　德国审计以监督公共支出是否经济节省为首要原则，是因为相关的公共开支所追求的目标已在公共预算案中明确设定，这些目标经由各派政治力量进行了充分的磋商讨论，此时目标的合理性和可行性已非审计系统行使审计职责的工作重点。

　　德国审计系统的监督具有很强的专业性，在一定程度上可以为行政部门的自我监督提供服务和帮助，同时对议会监督也能起到协同作用。德国审计系统发布的审计报告具有很高的公信力，可以在舆论塑造上发挥影响力，并以此来矫正审计对象的行为。除了联邦审计院的审计权力受到宪法保障，德国所有的联邦州也都在各自的州宪法中规定了州审计院的监督权。

　　虽然德国参与PPP项目的公共部门基本上都认可采用PPP供给公共产品会比传统供给方式的成本小，或至少花费的成本是相同的，但公共部门会在产品质量和知识产权使用上获得一些额外的好处。根据《联邦预算条例》的有关规定，私人部门在特定情况下承担PPP项目的部分经济风险，也可以进行折算当作成本计入。同时，在适当情况下，私人合作方应该有机会在利益调查程序中进行论证说明，自己将采用什么手段和方式，并预计以多少成本来完成相应的公共产品的供给或公共服务的提供。

　　三、PPP在德国的发展

　　作为专业术语的PPP在德国的法律体系中一直没有清晰且准确的定义，但业界形成的初步共识为：PPP是指公私部门之间基于合同而形成的各种长期合作关系。尽管在20世纪初的德国就曾有过类似于PPP的萌芽，但PPP在德国还是一度被视为新鲜事物，相较于英美，直至2005年，德国政府才正式明确表态要引进并推广PPP。作为典型的法治国家，德国实施任何一种新型的制度安排，首先要扫清与之相关的法律障碍。于是，德国快速推出了《PPP促进法》，全面完善了应用PPP模式的法律框架和运作环境。在西方国家中，专就PPP制定一部专门法，德国是值得肯定的先驱。通过这部专门法，德国在公共采购法中引入了特别适合PPP项目复杂性的竞争性谈判；还修订了《预算条例》的相关规定，强调了在经济性审查时必须考虑的风险因素。自此，PPP概念开始进入德国的法律语言系统中。

　　在德国对作为制度创新的PPP充满热望和期待的时候，2008年国际金融危机爆发，作为新自由主义“婴儿”的PPP开始受到否定和质疑，强化政府干预的呼声再度甚嚣尘上。不同于德国学界对PPP理解和评价的微妙变化，默克尔政府继续旗帜鲜明地表达了对PPP的欢迎态度，这使得PPP在德国的发展继续保持了积极态势。［1］德国PPP的实践案例大都可以划归生存照顾事业领域，其中最为集中的是高层建筑和道路建设项目。仅从2002到2017年，就有200多个属于高层建筑和道路建设的PPP项目，累计投资总额约为100亿欧元。此外，PPP还被应用在IT和教育领域，以及属于地方公共事务的垃圾处理、公共交通和供水等方面。德国PPP投资的高潮发生在2014年，在不包括已经投入资金的情况