党政机关法律顾问功能发挥的实践检视与优化路径／俞四海

　　（二）法律顾问制度的功能定位

　　1.提供一般性法律服务阶段。司法部于1989年12月颁布的《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》（以下简称《规定》）中明确，律师担任政府法律顾问，是为政府机关在法定权限内行使管理职能提供法律服务。1993年12月，《司法部关于深化律师工作改革的方案》指出，政府法律顾问的角色定位依然是“提供法律服务”，与公司法律顾问的定位并无二致，只是服务对象和内容不同而已。

　　2.强调参与行政决策阶段。司法部于2002年发布《关于开展公职律师试点工作的意见》，突出公职律师参与政府行政决策的职能，强调为本级政府或部门行政决策提供法律咨询意见和法律建议。2014年10月《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次强调，在制定重大行政决策、推进依法行政时，要充分保证法律顾问发挥积极作用。

　　3.承担法治把关职能阶段。2015年12月，党中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，明确提出注重发挥法律顾问和法律专家的咨询论证、审核把关作用，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。2016年《意见》明确规定决定重大事项时应当听取法律顾问意见，不听取或者法律顾问认为不合法、不合规的事项，不得提交讨论、做出决定，并且还要依法依规追究党政机关领导等相关人员的责任。2018年12月，《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》等一系列文件发布，明确指出要充分发挥政府法律顾问、公职律师在行政规范性文件合法性审核和重大执法决定法制审核过程中的积极作用。2019年5月，国务院出台的《重大行政决策程序暂行条例》明确指出，合法性审查是重大行政决策的必经程序，在合法性审查过程中，应当组织法律顾问、公职律师提出法律意见。2016年《意见》中原则性的要求真正落实到了具体规范性文件和行政法规中，法律顾问彻底告别法律服务者角色，而转型为具有实质影响力的法治把关人角色，这为法律顾问制度的发展指明了前进的方向。

　　二、党政机关法律顾问功能发挥的实践检视

　　（一）人员构成有待明晰

　　根据《意见》的规定，党政机关法律顾问团队是以党内法规工作机构和政府法制机构的人员为主，同时吸收法学专家和律师参加的工作队伍。这一队伍构成存在两方面的问题：第一，党内法规工作机构尚未普遍成立。以上海市为例，仅市委层面设立了法规工作机构，区委都还未成立法规科室，且法规处人员配置与原政府法制办规模不能相提并论。事实上，各地基本上以法学专家、律师为主体。第二，各级司法局能否自然代位“政府法制机构”。根据机构改革要求，各级政府法制机构都与司法行政机关实现合并，“政府法制机构”这一特定指称对象——政府法制办已不复存在。原法制办的主要职责是推进法治政府建设，内设立法、执法监督、应诉复议、规范性文件备案等部门，有效覆盖法治