基于政策协同的政府整体性治理水平测度框架分析／顾玲巧 余 晓 卢宏宇

　　二、基于政策协同的整体性治理水平测度框架

　　以“理论驱动的评估”作为评估的基本逻辑框架是进行治理评价的基础，治理水平的测度是治理评价的落脚点。为解决部门碎片化、服务裂解性问题，整体性治理的政府改革核心就是通过建立协调整合机制，促进政府内部以及政府内外组织间的整合，实现政府的整体性运作。其中，政府内部的层级整合、功能整合是前提和基础，决定了政府在一定时期内的整体性治理水平。然而，整体性治理的实现不应只是静态的整合，随着环境需求的变化，需要及时对组织结构和职能机制进行动态调整，这就要求将研究视野扩展到三维视域，进行时间维度上的整合。［4］因此，本文基于政策协同，从横向府际整合、纵向央地整合以及时间整合三个维度构建了整体性治理水平测度框架，并给出了各个维度可参考的评价指标及测度方法（见图1）。

　　（一）横向府际整合

　　横向府际整合强调同一层级政府部门间以共同目标为导向，通过“伙伴关系”进行合作与协调，即合作程度与协调程度能在一定程度上反映横向府际的整合情况。在政策制定过程中，部门整合表现为多部门在共同制定并颁布同一政策时，通过调整和平衡复杂利益关系，推动实现政策的协调配合。因此，可以从部门联合颁布政策情况入手，基于合作程度和协调程度两个角度，探寻横向府际整合情况。

　　合作程度反映的是部门间合作关系的整体情况，具体表现为合作的广度和深度。政策制定者间通过联合颁布政策等互动行为产生了合作关系网络，其中，合作广度指的是部门间进行合作的范围，可用合作网络中的网络规模进行衡量，即网络中所有具有连线的节点数；合作深度指的是部门间合作是否深入，通过合作网络中的网络密度，即网络中各个点之间联络的紧密程度来进行衡量。在方法选择上，统计分析、社会网络分析方法是广泛用于网络分析的方法，其能够在定量计算合作网络中网络规模、网络密度等指标的基础上，以可视化的形式呈现出府际合作程度。

　　部门间的协调可以理解为两个或两个以上的政府部门为制定符合整体目标和利益的政策，进行充分协商对话的过程。政策文本是协商一致的成果，能够较细致、客观地反映政府行为、政策过程的协调与冲突。因此，部门联合颁布政策文本的质量，即政策文本中政策措施、政策目标协同情况，体现了部门的协调配合程度。其中，政策目标是政策制定的主要目的，政策措施是在颁布政策时，为实现政策目标而采取的一系列方法。政策措施、政策目标之间是否协同，以及单条或多条政策措施能否与政策目标良好配合，在极大程度上体现了以目标为导向的部门整合情况。在测量方法上，可将部门联合颁布的政策作为研究对象，通过建立政策力度、政策目标、政策措施的量化标准，构建政策协同度度量模型［3］，进行联合颁布政策的政策措施之间、政策目标之间以及政策措施与目标之间的协同度的测算