推进政府治理现代化中的合署办公问题研究／董 鹏 叶中华

　　三、合署办公面临的现实困境

　　（一）合署办公在机构合署及内部关系协调方面存在的问题

　　一般而言，合理恰当的权责配置是一个机构良好运行的关键性因素；相反，职权过大极易导致腐败、滥用职权等不良后果，而职权过小又严重限制了相关部门的行政能力。合署办公以简政精兵为目标，其中必然会牵涉多部门、多机构，而这些相关机构往往存在职能相近、业务相似的问题，在合署之初，其首要解决的问题是组织、机构、部门的存留合并问题以及伴随而来的职能权责配置问题，即所谓“分”与“合”的问题，这在触动各相关机构利益、容易引发冲突的同时，也对如何合理分配职能权责提出了挑战。而在实际操作中，各地合署办公更多的是提供一个交流平台，仅仅将某些职能相近、业务相关的部门机构共置于某一办公场所，并未对组织机构合并重组与权责重新配置进行探索，使得合署办公在某种程度上仅仅流于形式。这往往会造成各机构间边界模糊、权责不明、事事参与、忽略主业等不良后果。［6］就内部关系协调方面而言，合署办公中多机构协调配合是政务畅通的基本条件，但基于合署办公中可能存在的各机构选派自不同组织、各机构间性质存在差异、各机构级别存在差异等问题，如党委机关与政府行政部门合署存在的机构性质差异，政协、人大机构与政府行政组织合署存在的归属问题，以及其他沟通性质的问题，如各部门信息公开的程度问题等，加之其本身对原有政府机构格局的破坏，如领导管理权限、格局等，若无强有力的领导机构统御和相对完善的制度、体制、机制、章程、规范在内部进行协调、引导和约束，往往容易导致机构之间各行其是，配合缺乏默契，不利于上下级机构间联动互通和党政分工合作的开展，反而导致行政效率降低、激化内部矛盾、造成资源浪费等严重后果。此外，基于多维组合关系中组织结构性张力的问题，机构改革极易陷入精简—膨胀的循环怪圈，使得改革最终功亏一篑。

　　（二）合署办公在人员使用及监督反馈机制方面存在的问题

　　合署办公作为一种组织机构调整的形式，必然会涉及相关组织机构人员的使用问题。具体而言，可以分为两个方面：一方面，合署办公在组织变动过程中对人员归属、职责的调整必然会触动一部分人的利益，如新设部门重要岗位的任职调整、合署后相关领导机构职权调整所引发的部门冲突等，这些蕴含在组织机构、人员变动过程中的利益博弈是深化机构和行政体制改革过程中不可回避的难题，往往牵一发而动全身。另一方面，合署办公之后诸多政务事务的处理对相关组织机构的工作人员的各项素质均提出了更高要求，如对党务政务相关业务水平的要求、对多种具体业务能力及相关事务处理效率的要求等，面对各组织机构工作人员间存在的素质差异，势必需要投入更多的资源和利用多种手段进行弥补，如提供培训、雇佣新的工作人员等，而这势必造成时间、资金和其他资源成本的提高和增加政府财政负担。就监督反馈机制方面而言，在各地所进行的合署办公试验大部