欧盟内部难民配额机制的困境及其应对——基于技术治国主义视角的分析／李以所

　　三、欧盟共同移民和难民政策：现实及最新变化

　　自1999年起，伴随着持续扩展的“欧洲共同庇护制度（CEAS）”，欧盟的共同移民和难民政策逐渐形成了一个最低起点的共识，即通过进一步调整欧盟各国的庇护立法，使各国认定避难的标准协调一致，在实践中借助有效且充分的合作，增强欧盟国家之间以及欧盟与非欧盟国家之间的凝聚力和责任感。［3］

　　相对于其他政策领域，欧盟的共同移民和难民政策具有相当明显的独立性，但这种独立是相对的，不是绝对的，它与其他政策之间必要的交叉联系是不可避免的。这样就可以根据不同形式的政策联合进行资源转移，以支持各成员国的融合努力。比如，欧盟在教育、劳动市场、住房和去歧视化等政策领域内就有与移民和难民政策相结合的可能。尽管这些方面大都属于各成员国自主负责的权限范围，但欧盟还是有很大的余地为各成员国的地方公共机构或民间组织提供必要的支持。

　　欧洲共同移民和难民政策的核心是欧盟避难、移民与融入基金（AMIF），其2014年至2020年期间的预算额度达31.37亿欧元，欧盟委员会直接或间接对基金进行管理。除丹麦外，所有成员国都有基金的参与权。基金目标是促进欧盟各国根据国内劳动力市场的需求，合理、合法、有效地引入移民，并努力实现移民与当地社会的融合，对非法移民则采取有力的手段予以遣返。在紧急情况下，该基金可直接给予相关成员国经济援助。该基金最初规定每年的直接援助为1750万欧元，随着难民问题在欧洲的凸显和恶化，到2017年年底则增加为4025万欧元。

　　2015年5月，欧盟委员会主导的《欧洲移民议程》，强调了所有成员国团结起来进行难民接收的必要性，形成了难民名额分配的临时方案，以此来确保各成员国能公平且均衡地参与共同目标的实现。按照这个方案，欧盟必须在两年内对来自意大利和希腊的4万名避难申请者进行再分配，这个数字占2015年难民资格申请总量的40%。该议程在难民危机最严峻的时刻推出，是整个欧盟应对时艰最重要的官方文件。2015年9月，欧盟又对该议程的目标数量进行了调整，并对各成员国提出了更具体的要求：各国要在两年多的时间内重新安置来自意大利、希腊和匈牙利的避难申请者约12万人。每接纳一名难民，收容国可得到6000欧元的补贴，意大利、希腊和匈牙利则得到每人500欧元的补贴，用以支付转移出境的费用。

　　2017年，欧盟又围绕该议程进行了避难政策架构的调整，同时陆续修补与完善了申根区内部边界管制体系和边境与海岸巡逻控制体系，从而产生了一个非义务性的难民重新安置系统。该系统的目标是帮助那些亟须庇护的难民通过合法且安全的途径进入欧洲，而不必穿越危险的地中海。以德国为首的部分欧盟成员国自愿承诺接收难民，对此欧盟前后拨款共计5亿欧元用于难民安置。但实际操作的效果却不够理想，两年间仅有3.2万名难民被重新安置，很多成员国采取了敷衍应付的策略，其中以中东欧国家为甚，尤其是维谢格拉德集团4国，斯洛伐克只是象征性地安置了16名，捷克接收12名，匈牙利和波兰则倔强地保持了接收为零的纪录，在事实上拒绝了参与该系统。而在欧盟内部，既非大国亦非强国的意大利和希腊却承受了极大的压力，仅在2017年就容纳了总计20万难民，这实际上已远超两国的安