政府上下级之间相互猜忌的成因及破除之策/常燕军 薛泽林

　　2.政府内外部环境欠佳。政府内外部环境欠佳也是导致上下级猜忌的重要原因。从内部组织环境来看，上级领导部门成员作风独断专行，下级政府部门成员畏首畏尾、不敢勇于承担责任和使命，上下级之间正常的双向政策传导机制变成工作安排会议，上下级之间的沟通对话缺失，相互之间了解程度低、互动氛围缺失、信任程度低，这些都是引发上下级猜忌的内部环境因素。从外部组织环境来看，治理风险多发地区也会导致上下级之间为了规避风险而相互猜忌。如社会经济发展落后、矿产资源较为丰富、传统的人情世故在整个社会运行中起主导作用的地区，要么腐败问题高发，要么群体性事件或社会治安事件频发，在问责的压力之下，这些地区的上下级之间要么是一种共谋的关系，要么是一种猜忌关系。

　　3.政府内部治理优化机制欠缺。政府内部治理优化机制不完善也是导致上下级猜忌的成因。政府内部治理优化机制主要包含问责和奖励两个方面。在问责方面，问责机制不健全是导致上下级猜忌的直接诱因。如政府内部监督与制衡机制不完善，对领导干部的权力法治化约束缺位，对下级成员的权力监督问责不到位，这种非程序化的权力运作会导致上下级之间权力行使失范，进而引发上下级之间相互猜忌。在奖励方面，激励机制紊乱是导致上下级猜忌的间接诱因。组织内部奖励与提拔的制度和标准不明确、不规范，对于哪些业绩应该奖励，奖励程度如何，什么时候该定期执行，如果缺乏明确的标准和规范，也会引发下级对上级的猜忌。尤其是在干部考核选拔过程中，相关标准和流程不透明，不仅是滋生腐败的温床，也是引发上下级之间相互猜忌的重要诱因。

　　二、破除政府上下级猜忌的对策分析

　　在协同治理的框架之下，政府的组织结构因素是引发上下级之间猜忌的重要因素之一。因此，破解政府上下级的猜忌需要从组织结构的视角寻找有针对性的破除之策。

　　1.完善政府内部组织建构。破除政府上下级猜忌，需要建立起完整的组织结构。完整的上下级之间的组织结构需要明晰政策倡议者、政策执行者和政策传导机制这一运作系统，以此确立各自的权责归属，防止因治理结构不完整引发上下级之间相互猜忌。与此同时，完善内部组织结构还需要优化上下级之间的财权与事权配置，建立起政府预算制度、税收制度及事权与支出责任相适应的现代财政体制，完善财权随事权转移的具体方案，实现财权与事权在资源配置上的匹配。具体而言，完善政府内部组织建构需要进一步优化单位内部决策层和执行层组织结构的设计，明确决策权、执行权和监督权的配置，通过合理分配权责的方式实现决策科学、执行高效、监督有力。就单位内部决策层面而言，决策层是一个单位的大脑中枢，单位的重大决策都由领导班子和具体的分管业务负责人集体做出决定。就执行层面而言，执行机构是具体负责决策执行的业务职能部门，因为这类职能部门在单位中通常以“目标—控制”的方式运作，所以，执行机构要明确权责和职能分工，将不相容的岗位分离，对关键岗位实行轮岗。就监督层面而言，监督机构与决策和执行机构平行设置，监督机构由内部审计部门和纪检监察部门构成，并且独立于执行机构。相对独立的监督机构是促进上下级合作的润滑剂。