依法行政背景下单位内部治理制度创新/王 锋

　　（三）依法行政的关键性价值内涵——权力制约

　　孟德斯鸠曾说过，“每一个有权力的人都趋于滥用权力，并且趋于将权力用至极限，这是一条万古不易的真理”。任何不受限制的权力必然导致滥用。在传统的单位管理模式中，以行政管理人员为代表的行政权力掌握并支配单位的各种资源，这种以科层制为特征的管理模式虽然具有一定的效率，但如果行政权力得不到有效控制和制约，就会导致行政权力的滥用，导致权力腐败。

　　因此，在单位管理中，除了应当重视行政权力的运用，还不能忽视其他权力，如政治权力、学术权力及职工享有的民主监督权的运用。按照权力制约的法治精神，依法行政的关键性价值内涵就是要形成包括政治权力、行政权力和职工权利在内的权力平衡和制约机制。权力制约原则要求任何权力的来源都必须有法律的授权，在法律法规限定的范围内行使权力，不能越界。同时，在权力行使过程中，也不是不受任何约束和控制任意而为的，而是要按照法律法规规定的程序行使权力。各种权力按照法律规定的程序运行，并在相互之间形成有效的监督和制约，这是权力制约的要义所在，也正符合习近平“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”的要求。

　　（四）依法行政的基础性价值内涵——民主参与

　　什么是民主？简言之，民主就是多数人的统治。在法治社会，民主是法治的基础。一个法治国家、法治社会，一定是民主国家、民主社会，管理这个国家和社会的应当是多数人而不是少数人，这就是民主是法治基础的具体体现和要求。民主管理要求在管理过程中，管理的权限应当属于占组织多数的人共同享有，并由多数人参与管理和决策，而不是少数人、个别人说了算。

　　依法行政应当是民主行政。民主不仅是一个程序上的纠纷解决方式，而是需要人们参与到与人们生活息息相关的决策制定过程中。依法行政中的民主参与表现为一项基本制度和一项基本权利。基本制度是职工代表大会制度（职代会），基本权利是参与权。职代会是单位职工进行民主管理和监督的基本形式，也是单位的法定组织机构。广大职工通过职代会对单位重大事项进行讨论、表决，行使民主管理和监督的权利。在单位治理过程中，应当为职工提供广泛的参与权。这既是正当程序的具体要求，也是民主管理在具体管理事务中的体现。职工的参与权体现在单位治理的各个环节中，包括决策参与权、执行参与权、监督参与权、行政处分参与权等。

　　二、单位内部治理所蕴含的价值理念

　　单位内部治理这一概念所蕴含的价值理念与治理的含义密不可分。斯托克认为，“治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁。治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加，它发挥作用，要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”。1995年，全球治理委员会正式将治理定义为“个人或组织、公共部门或私有部门管理其一般事务的多种