突发事件应对中地方政府领导对“非授权”权力的运用原则／尚水利

来源：领导科学作者：尚水利日期：2021-04-12 09:33:54

变提供了方向，有效防止了公权力对私权利的恣意侵犯，进而大大提高了公民对政府行为的可预期性。但如果我们从提供公共服务的角度来看，它更加需要的是政府领导主观能动性的发挥，即自由裁量权的合理运用。如前所述，因为法律规定的抽象性、滞后性、僵化性，其根本无法适应突然变化的现实，这就需要突破它的现有规则予以紧急处置。此时，无论怎么强调法律规定，但因为事件就发生在自己的眼前，所以领导必须主动去现场实地调查，去询问一线人员的实际情况，然后对方方面面的信息进行汇总和研判。尽管法律作为社会关系的调节器一直发挥着重大的作用，但领导的主动性绝不应受制于法律流程的僵化规定，特别是在法律规定缺失和模糊的情况下，“自由心证”“内在检查”更是衡量当事领导的职业道德与修养的重要内容。需要提醒的是，民众在法律规则与道德价值相冲突时，也常常会遵循道德价值的要求而忽略法律要求来衡量当事领导的行为。

　　再从法理上看，地方政府依法行政，非授权不可为，似乎无可指责，但正因如此，在实践中出现了很多问题，导致社会治理难题。其实，中央和地方的关系虽在理论上表现为委托和代理的关系，但在实际运作中，地方政府并非仅仅是中央政府的代理，在很多方面都享有充分的自由裁量权。但自由裁量权毕竟是一个人为的行为，那么，在应对突发事件、重大危机事件时，该如何衡量自由裁量权的正当性问题呢？可从三个方面考虑。

　　一是确保生命安全。当重大危机事件发生时，要保障生命安全，最大限度地减少人员伤亡，这是政府的不二选择。在重大突发事件面前，习近平总书记也多次指出，要把人民的生命和健康放在第一位，生命重于泰山。人的生命只有一次，我们办事情必须从这个原则出发，因为一旦人的生命消失，事后所有的补偿都没有意义。同时，每一个人在危机时刻都具有同等的生存诉求、同等的生命尊严，其生命价值不存在质的差别和量的比较。如国家卫健委在防疫期间一次通报会上明确表示，要保障医护人员的休息和健康，不提倡英雄主义“炮灰化”个体生命。个体或许为自己的事业或信仰做出了惊天地泣鬼神的壮举，但国家和政府绝不应大力提倡。

　　二是以公共利益为目的。公共利益是国家和政府存在的正当性理由。公共利益是界定政府行政行为（包括自由裁量权）必要性的主要标准。比如，当突发事件发生时，政府紧急征用部分建筑物来临时安置相关人员，这虽会造成与财产所有者的冲突，但不构成非法侵权。因为这种征用是以维护公共利益为前提条件的，它是一种特别选择的公共利益，一种紧急的公共利益，一种重大的公共利益。为什么需要国家？为什么需要政府？成立国家、组建政府的主要目的就是维护社会秩序、确保公民安全、增加公民福利。公共利益是衡量法律缺失、法律模糊状态下自由裁量权正当性的重要标准。一如洛克所言，有许多事情非法律所规定，这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理。确保社会秩序稳定是公共利益的重要组成部分，只有稳定才能发展社会经济，也只有稳定才能建设和谐社会。突发事件一般具有突然爆发、难以预料、后果严重、需紧急处理的特点，此时对于行政官员来说，确保社会稳定应是其考量的重要内容。

　　三是遵循比例原则。自由裁量权的行为

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