政府公共决策思维模式的透析与转换

　　随着改革开放的不断深入，公民的政治诉求意识不断增强，这对政府公共决策水平提出了更高的要求。社会大众不仅希望自己的切身利益能得到维护，而且希望政府部门进行公共决策时能够扩大公众参与，特别是在一些事关公共利益的议题上让公众有机会参与决策过程。然而，由于种种现实原因，目前公众参与公共决策还存在诸多障碍，公众对于一些公共项目的政府决策极为不满，并由此引发了政府与公众之间的矛盾甚至冲突。近年，诸如厦门PX项目引发的市民集体上街“散步”，不久前四川什邡钼铜项目引发的一些居民示威游行，近日发生的江苏启东由于南通排海工程导致的市民抗议活动等，影响都很大。

　　此类公共决策风波中的矛盾乃至冲突的形成，究其主要原因，还在于政府官员仍然奉行传统的公共决策思维模式，无视民众的利益诉求和参与愿望，“关起门来”决策，并缺乏相应的回应机制。由于缺乏自认公正、合理的诉求渠道，当与地方政府发生分歧和矛盾时，非制度化表达也就成了广大民众的自然选择。在此种特定情景之下，如果地方政府继续违背民意实行强力压制，必然导致与民众的直接对抗，从而丧失本应有的协商机会和缓冲空间，最终使对峙双方都没有回旋余地而加速矛盾激化。其结果必然是政府付出巨大的社会信用成本，而民众对政府的积怨加深，政府与民众之间的关系日趋紧张，社会治理将陷入更大困境。当然，在上述几个代表性案例的后续处理过程中，地方政府及时调整僵化的决策思维模式，理性地对待和吸纳公众的意见诉求，及时调整决策方案，从而使这几起因公共决策风波而引发的群体性事件得到妥善处理。

　　不过，近年各地由于公共决策不当而导致群体性事件频发的现象，仍然值得我们深刻反思：在当前社会急剧转型过程中，公众参与公共决策这一问题有日趋扩大化、复杂化、严重化的倾向，而一些地方政府的决策思维模式存在着十分严重的弊端，其背后隐藏的政治风险巨大，稍有不慎，便会对国家政治稳定和地方社会治理造成无法估量的损失。因此，对于地方政府的决策者而言，目前迫切需要在公共决策思维模式上进行战略性转换，尽快适应社会转型期不断增长的公众参与公共决策的热切需要，从而自觉地推进我国政府公共决策的科学化、民主化。

　　一、公共决策风波的成因分析

　　（一）排斥公众参与：官僚决策的认知障碍

　　源于政治与行政二分的传统行政学认为，公共行政与政治本质上有所差异，政治是属于政治家的范畴，而行政则是属于由技术官员负责处理的层次。公共行政是政策执行的工具，政治家所制定的政策是民意所归，因此公共行政忠诚地执行政策，就是顺应民意的表现，也是良好行政行为的展现（许立一：《慎思熟虑的民主行政》，韦伯文化国际出版有限公司2003年版，第49—51页）。这样看来，政治决策也就意味着是少数政治家的事，是政治家代表社会大众制定各项决策，与普通老百姓几乎无关联；行政部门也只是一个执行工具，其自然也无须关注社会大众的需求与感受。传统公共行政理论将公民影响决策的方式仅限定于政治选举和对代议者施加微弱压力等方面，其思维定式是“典型的公民一旦进入政治领域，他的精神状态就会跌落到较低水平上。他会毫不犹豫地承认，他辩论和分析的方法是幼稚的，局限于他实际利益的范